清晰的脉络呈现在我们眼前：依法行政演变的历史既是行政权作用不断扩大的历史，又是公民权救济不断加强的历史；既是行政权行使的强权色彩趋于淡化的历史，又是行政权运行的程序法治化的历史；既是国家主权豁免主义趋于消匿的历史，又是公民权救济制度体系逐步完善的历史。依法行政的“依”由消极走向积极，由机械走向机动；依法行政的“法”由单一走向多样，由零散走向统一；依法行政的“行”由被动走向主动，由强制走向平缓；依法行政的“政”由狭窄走向宽泛，由干预走向给付。西方依法行政道路并非是平缓和直线发展的，而是崎岖的和波浪式前进的。它既是民主宪政的产物，又是民主宪政的保障，它与民主宪政互动式前进：民主宪政一方面为其发展铺平了道路，另一方面又要求完善依法行政。

　　概括起来，西方国家依法行政的共同演变趋势是：

　　（一）依法行政的范围逐步扩大

　　法国在行政法的基本观念方面由公共权力理论而至公务理论、公共利益理论、新公共权力理论；德日两国特别权力关系范围逐步缩小，反射性利益理论被事实上利益理论取代；美英司法审查范围逐步扩大等等，这些无一不说明依法行政的范围在日趋扩大。依法行政范围的扩大，一方面说明行政权日趋扩张，另一方面说明加强公民权的保障亦日益受到重视。“加强行政权和加强对行政权的制约是现代西方国家行政法一个车子上的两个轮子。”

　　（二）依法行政的价值取向趋于权利保护和公益维护并重

　　在这方面，大陆法系与英美法系恰好从相反的方面走向同一共同点，体现了两大法系的融合。战前，以法德日为代表的大陆法系尤其是德日两国，强调行政权的优越，突出对“公共利益”的保护，而对公民权的保障有所忽视。而以英美为代表的普通法系深受以戴雪为代表的规范主义影响，强调对行政权的制约，对公民权的保护格外重视，控权论是其行政法的主导理论。二战以后，国民主权原则在德日两国被确立，人权保障思想在世界范围内兴起，社会集体权利亦被充分重视。在这种背景下，德日行政法接受了英美行政法的改造，英美行政法亦深受大陆行政法尤其是法国行政法的影响，开始注重对公共利益的保护，并有“绿灯”理论产生。公益与私权的平衡是西方依法行政的一大趋势。

　　（三） 依法行政的程序逐步走向法治化

　　面对行政权的不断扩张，为了防止其被滥用，西方各国逐渐认识到以行政程序控制行政权的重要性，并逐步建立了行政程序法律制度。现代行政程序法源渊于英国，发展于美国，传播到世界各国。英美行政法的核心有两个，即司法审查和行政程序。大陆法系受英美的影响，亦开始注重行政程序法治化，德日均已制定行政程序法典，法国亦已制定几个单行的行政程序法。虽然两大法系行政程序制度不尽一致，德国将行政契约、日本将行政指导纳入行政程序法调整范围，而英美则与此不同。但它们毕竟同属行政程序制度，它们均规定了行政行为的法定程序，规定了听证制度，且有相互融合的趋势，注重对行政权的制约和对公民权利的保护。行政程序法治化应是西方依法行政的共同发展趋势。“行政程序法的颁行，是法治国家法治行政的必不可少的基石之一，也是行政领域的重大事项。就世界而言，制定行政程序法的热潮正方兴未艾。”

　　（四） 依法行政的司法控制日益严格

　　西方依法行政的趋势之一是行政自由裁量权日趋扩大，但对行政自由裁量权的司法控制却日益严格。行政法在形式上的演进趋势之一就是：“行政法趋向概括化原则化。” 在实质上演进趋势之一就是：“自由裁量权日趋扩大”。 西方国家为了严格依法行政，不得不加强司法审查，创立新的司法审查原则。法国先后发展了权力滥用理论和均衡原则，德日两国发展了比例原则，英美国家发展了合理性原则。毫无疑问，依法行政的必然趋势是必须加强对行政自由裁量的控制司法。依法行政不拒绝广泛和合理的自由裁量权，依法行政却绝不允许自由裁量权失控。

　　（五）依法行政的手段多样化

　　传统依法行政手段单一且多以强权作后盾，其模式是“命令—服从”。行政指导、行政契约的兴起，改变了单一的依法行政手段，且行政指导、行政契约等属于非权力行为，不实行强制。无论是大陆法系还是英美法系，行政指导与行政契约手段均被普遍采用，它体现了现代依法行政的民主精神，体现了对行政相对人的尊重。“现代行政法的发展证明，行政权的强制作用并不总是万能的，它会由于相对一方有形或无形的抵制而大大降低其功效；行政机关也并不总是需要运用行政权来强制实现行政目的，它还可以运用一些权力色彩较弱的行政手段来使相对一方主动参与实现行政目的，或自觉服从行政机关的意志。行政合同和行政指导便是其中最重要的两种手段。” 现代依法行政手段不再是单一的而趋于多样。

　　（六）依法行政的救济体系日趋完备

　　完备的救济体系是依法行政的根本保障。西方依法行政的历史从某种意义上来说就是依法行政的救济制度逐步完善的历史。现代西方各国无不建立了较完备的依法行政救济体系。法国建立了以行政法院救济为核心，以行政救济（善意救济和层级救济）、调解专员救济等为辅助的救济体系。英国建立了以司法审查为核心，以行政裁判所救济和议会行政监察专员救济等为辅助的救济体系。日本建立了以行政诉讼救济为核心，以行政救济（行政不服审查）和苦情处理制度等为辅助的救济体系。美、德亦如此。总之，救济体系逐步建立和完善是西方各国依法行政的共同演变趋势。

　　三、西方依法行政对我国依法行政的启示

　　在中国如何实现法治的基本道路上，我们既反对“全盘西化”的观点，即认为现代法治是西方的产物，中国只有全部照搬和移植西方的法律制度才有可能实现法治；亦反对“全盘本土化”的观点，即以不符合中国国情为由，拒绝借鉴西方数千年的法治成果，要完全闭门造车走自己的法治之路。“西方国家的法治经历了漫长的演化历程，在此期间，许多制度理念和制度模式经过了试验和检验，能够保留下来的思想资源和制度形态是有其一定合理性和科学性的，从中选取可资借鉴的内容，可以使我们少走弯路，节省摸索和试验的成本。” 依法行政既是现代法治国家所普遍遵循的原则，也是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度。由于各国政治法律制度、历史文化传统等因素的差异，西方各国依法行政形成了各自的特色，导致其在理论观念和制度构架上存在着一定的区别。同时，依法行政也是整个人类社会数千年的共同文明成果，西方各国依法行政在深层上也具有某种共性。各国特有的国情决定了各国依法行政的特色，法治规律的普遍性决定了各国依法行政的深层次共性。依法行政理论观念、制度体制的多样性为我国依法行政提供某种启示，法治理念、法治规律的普遍性为我国依法行政提供某种导向。

　　笔者曾撰文指出：“综观世界各国的法治历程，大凡法治搞得比较成功的国家，无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。” 所谓法治规律，从根本上说，就是世界各国在走向现代化的过程中，必须确立法律的最高权威，必须依法管理国家政治事务、经济事务和社会事务。而所谓具体国情，则是指世界各国在政治制度、经济制度和社会制度，在历史传统和现实情况，在人民的知识水平、思维方式和行为习惯等各个方面的不同状况。所谓将法治规律与具体国情结合起来，说到底，就是如何使法治的普遍性准则为特定国家的人民所理解、接受、信仰和维护。我国是一个人治传统很深、经济文化发展水平不高、法治观念淡薄的国家，要实现这一任务，无疑具有更大的难度，需要更长的期限。它既需要对全体人民进行依法治国知识的教

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