,可以行政诉讼作为救济方式。此一阶段称为公权传统理论时期。但此阶段,公权保护对象仅限于国家行为的直接相对人而不及第三人,也没有请求国家积极作为的公权,且在救济形式上缺少课予义务之诉,反射性利益理论在行政诉讼理论中居主导地位。 二次大战后,国民主权原则确立,给付行政导致个人对国家的依赖日增。于是传统公权理论又有许多新的发展,认为公权具有宪法地位,可以从宪法中的基本权推导出公权,承认第三人也有公权,认定行政介入请求权亦属公权,在行政诉讼救济中增设了课予义务之诉(日本称为不作为违法确认之诉),并且克服了反射性利益说,实行事实上利益保护说, 使得对公权救济更加充分有效。此一阶段称为最新公权理论时期。纵观德国公权理论的 演变轨迹,我们可以看出,公权演变史既是公权范围扩大的历史,更是公权救济完善的历史,它反映了公民在行政法上的地位日益突出。
4. 在控制行政自由裁量权方面德国发展了别具一格的比例原则
台湾学者陈新民教授认为,比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则,其在行政法中的角度如同“诚信原则”在民法中的角色一样,二者均可称为相应部门法中的“帝王条款”。 一般认为比例原则是一个具有宪法位阶的法律原则,它滥觞于19世纪警察国家时期,渊源于“法治国家理念及基本人权之本质”,通过联邦宪法法院的判决逐步成为限制行政权的有效手段。它具体包三个子原则:适当性原则、必要性原则及狭义比例原则。质而言之,比例原则要求行政目的与行政手段相适应、成比例,要求行政措施符合行政目的且为侵害最小之行政措施。 比例原则是在法治主义由机械走向机动,行政权由消极走向积极的历史背景下逐步发展并完善的,它适应了行政自由裁量权扩张的客观现实,成为现代依法行政的必然要求。德国创立比例原则构成了德国依法行政的特色,正如同英美创立合理性原则构成了英美依法行政的特色一样。
此外,德国在推行依法行政的过程中,逐步完善行政法院救济制度,强化权利保护功能,增加诉讼种类,扩大行政裁判权,使行政裁判司法化;即体现在行政法官司法化。 行政法院救济制度是如此方便,以至“行政法院一直是诉讼堆积,未了诉讼的数目不断增加”。 与中国法院行政庭门庭冷落相比,德国行政诉讼的经验是值得我们认真研究的。
(三)英国依法行政的主要特色
在英国,依法行政的理念和制度自近代法治建立之后即已确立。 但行政法概念被英国人接受却经历了漫长的历史。星座法院等特殊法院的劣迹,使英国人对普通法院之外的任何特殊形式法院怀有戒心;普通法在英国人心目中的崇高威望,使得“官法”(Droit Administratif)无法容身于英国法制之中;英国著名宪法学家戴雪(A.V .Dicey)对法国行政法的错误理解,使得英国人更加认为行政法是欧洲大陆的“行话”。然而随着社会的发展,19世纪末诸多的社会问题需要行政法加以解决,保守的英国法治观无法适应新的社会现实,于是行政法概念逐步被承认,并在制度上有了较大的发展。行政法概念被承认标志着依法行政观念有了重大突破:从消极行政权由消极走向积极行政权,从敌视行政权走向重视并规范行政权,从夜警国家走向福利国家,从注重保障个人权利走向注意维护公共利益。英国行政法发展的历史背景为个人主义衰落、集体主义兴起、新公务激增。
从英国著名行政法学家威廉。韦德(H.W.Wade)的名著《行政法》(Adminstrative Law)中,我们可以看出英国依法行政的下列演变轨迹:
英国在17世纪下半叶资产阶级革命胜利之后,即建立了近代意义上的依法行政制度。18世纪是英国法治的全盛时期,它为普通法院监督政府依法行政奠定了牢固的基础。直到19世纪末,依法行政的发展与国家权力的扩张仍是并驾齐驱的。可是,到了20世纪初叶,依法行政却停滞不前了。法院对履行宪法的监督职能缺乏自信,没有勇气面对新的形势和新的问题(如委任立法),以至没有能力开创新的局面。第二次世界大战期间以及战后,依法行政到了没落的边缘。法院和律师们不敢对政府进行司法控制。“议会控制”、“责任政府”名不副实。人们争辨说:战时扩张行政权是可以理解的,但战后行政权实际上不受法律控制就成为不可理解的了。休厄特法官(Lord Hewart)认为,在和平时期仍旧存在着这种古往今来一直为公正的人士所深恶痛绝的现象,是“无法无天”,与法治目的完全不相容。只是到了60年代,英国司法界的形势才发生了根本变化。法国行政法经过一代人的努力研究于此时传进了英国,被英国人所认识。从此英国理论界的面目发生了变化,权力滥用必须抵制成为共识。于是在制度上,涌现出来的裁判所、听证会之多,如雨后春笋;法院也开始对行政案件的上诉作出判决,继承了往日的传统,使“自然公正”原则得到了适当的应用,从而为行政程序的法治化开辟了道路。在理论上,自由裁量权不受束缚的概念完全被推倒,取而代之的是“越权无效”学说和合理性原则,两百年前的先例得到了恢复,国家特权堡垒被摧毁,不合理的要求被拒绝,保护公民权利的原则重新获得了生气。不到十年的时间就发生了这样的巨变,对此,我们不防用两名法官的话来作鲜明的对比和映证:1963年一个法官瑞德(Lord Reid)说 :“我们并无发达的行政法”;而1971年另一个法官丹宁(Lord Denninng)却说:“我们已经有了发达的行政法。”
从上述英国依法行政发展的粗略轨迹来看,英国经历了严格依法行政(机械法治主义、形式法治主义)到依法行政失控、再到严格依法行政(机动法治主义、实质法治主义)三个阶段。
从宏观上整体考察英国的依法行政,笔者以为主要有以下四点特色:
1. 英国率先建立现代文官制度,并为其他国家所效仿
“在资本主义国家,英国的文官制度最为典型,较为完备”。 众所周知,科学的文官制度是依法行政的基石,没有现代文官制度就无法推进依法行政。英国在封建时期实行荐举制度(Patronage)。资产阶级革命之后,则形成政党分赃制。分赃制虽有存在的原因,但它降低了行政效率,生产了吏治腐败。1855年英国根据诺思科特-杜维廉委员会的建议,确立了公开考试竞争制度和功绩制原则,初步建立起了现代文官制。 职务分类、政治中立、公平竞争、功绩制、职业保障等原则是现代西方文官制度的核心。英国现代文官制度的建立使英国的依法行政有了坚实的基础。
2. 自然公正原则构成英国行政程序法的核心,并影响世界各国
英国为普通法系的代表国,在行政程序方面没有统一法典,这与同为普通法系代表国的美国形成鲜明对比。美国的《联邦行政程序法》为行政程序法典化的楷模,受到普遍推崇。英国却以自然公正原则为核心,配以零散的单个法规,但也同样形成了完备的行政程序法制,这是英国依法行政的又一特色。实际上,英国的自然公正原则被公认为是现代行政程序制度的灵魂和渊源。不论是以正当程序为原则制定的美国《联邦行政程序法》,还是法德日等国的行政程序制度,均体现了自然公正原则的精神实质。
3.在控制行政自由裁量权方面,英国发展了合理性原则
台湾学者林惠瑜认为,“该合理原则之演进,不啻代表英国近百年来之行政法发展史中最重要之一页” 合理性原则起源甚早,可追溯至1598年的Rook‘s案例和1689年的人权法案(The Bill of Right)以及其他同期有关判决,当时司法审查仅限于程序的瑕疵。1948年通过Wednesbery案例,司法审查扩及实质审查。自该案例以后,法院对于行政行为之审查已如德国的比例原则一样,及于对行政行为实质上是否显著不合理的判断,而与法国行政法的发展异曲同工。 1968年Padfie 上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 下一页
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