的过程中，美国的政府机构也在改革。自二十世纪80年代以来，美国政府尤其是州和地方政府，进行了一场称之为“重塑政府”（Reinventing Government）的行政体制改革运动。这场为回应时代挑战而首先在州和地方一级展开的政府体制改革，主要涉及以下五个方面：一是确认政府作为组织、协调和管理者而非单一服务提供者的角色，充分利用本地区的各种资源，与私人公司、金融机构、非赢利组织及基金会等建立伙伴关系，通过多种合作方式，如制定税收政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资等，为公众提供有效服务。二是突破缚束行政效率和导致官僚主义的繁规陋习，简化办事规则及程序，实行全新的预算制度；三是破除行政机构本位主义和对上级机关、立法机关、利益集团负责的传统思维定势，确立本地区纳税人是政府及各行政机构客户的观念，通过社区调查、客户问卷、联系走访等方式了解公众需求，为公众提供适合其需求或可选择的服务，并在公共事务的管理中适当运用市场机制；四是改革等级分明、层次过多、权力集中的行政管理体制，减少多余的中间层次，把权力下放或分散到直接面对实际问题和直接提供服务的基层机构及主管人员手中，使基层机构、主管人员以及普通公务员，能及时决策并较快处理问题。另外把有关社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍参与社区管理。五是改变政府及其官员只讲投入不讲产出、不求有功但求无过和只会浪费不会谋利的行为方式，引入企业经营中的成本效益原则，建立企业型政府。

　　但从总体上看，美国的地方政府制度的改革不如其他西方国家。对此，有美国学者认为，以下几个因素限制了美国地方政府的改革：（1）根据美国宪法，联邦政府对地方政府没有管辖权，地方政府改革的发动者只能是州与地方政府；（2）各州宪法明确规定了地方政府的产生、结构和职能以及民选官员的产生和职权，并授予地方政府专门甚至在许多情况下是排他的管辖权，从而使地方政府受到州宪法的保障；（3）许多州认为，地方事务应由地方政府或居民自己去决定、去管理，而且许多州一级的官员是从地方政府中开始其政治生涯的，认为不应也不愿去干预地方政府事务；（4）美国政治传统向来认为，离居民最近的政府才是最好的政府，而只有地方政府能够做到这一点；（5）美国人十分崇尚地方自治，尽管地方政府在法律上是州的创造物，但它拥有相当大的自治权，地方自治得到了广泛的实现；

　　（6）在美国，反对改革地方政府制度特别是反对城市改革的势力要大大超过赞成改革的势力。[8]

　　（二）西方国家地方政府制度改革的特点、趋势和启示

　　西方主要国家地方制度的改革或多或少地表现出如下的特点或发展趋势，并对我们有所启示。

　　1、西方国家地方政府制度改革的特点和趋势

　　（1）一些原来具有中央集权传统的西方国家逐步实行权力下放和地方分权，增强了地方政府的自治权力，如法国和日本。

　　（2）随着东欧的剧变和前苏联的解体，这些国家都致力于改革原先的政治体制和经济体制，多元化、民主化、市场化和私有化成为其努力追求的目标；东欧的剧变和前苏联的解体，也使前苏联东欧国家的地方制度发生了很大的改变。各国先后都放弃了原高度集权下实行的地方制度，建立了地方自治制度，并加强对地方自治制度的监督，如俄罗斯等。原来的苏联型地方制度模式已经不复存在。

　　（3）英国素有“地方自治之家”的称号。自1997年5月以来，工党政府积极推行分权改革，其主要表现之一就是使威尔士、苏格兰和北爱尔兰三个地区组成了具有自治地位的一级政府。同时，对地方政府制度也作了较大的改革，特别是2000年新的《地方政府法》的实施，加强了地方议会的执行机关和地方行政首长的权力，改变了近百年传统的英国地方议会以委员会为主导的地方制度模式。

　　（4）在全球日趋一体化的今天，各国的地方制度不断经历着变革，呈现出某些协同的趋势，分权化已成为一种世界性现象。特别是在欧洲，随着欧洲一体化的进程的加快，欧盟成员国的地方制度表现出某种共同的发展趋势，如强化地方自治、实行地方分权、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责性、公民参与、减少调控和强调中央与地方的合作等等。

　　（5）西方国家都在根据本国情况对地方政府体制不间断地进行改革，使之能适应不断变化的政治、经济环境。各国的做法大体为：精简机构、调整职能、简化手续、放松规制、实行公开化等，使地方政府制度逐步完善。但每次改革之后又会出现新的问题，因此，地方政府制度要不断改革，不断完善。

　　2、西方国家地方政府制度改革对我国的启示和借鉴意义

　　与西方发达国家相比，我国处于较低的经济发展和政治文明发展阶段，具有不同的国情。因此，我国的地方制度改革不可能与西方国家完全一样。但另一方面，西方国家地方制度改革反映了时代的要求，权力下放和地方分权也可以说是为了适应形势发展的要求而作出的理性选择。在全球日趋一体化的今天，我国与西方国家所处的时代条件并不存在多大的差异。西方国家地方政府在改革前面临的一些问题，同样不同程度地困扰着我国各级地方政府。而且随着市场经济的发育和政治文明的进一步发展，职能调整、权力下放和地方分权的问题也将作为政治与行政体制改革的重点而提上议事日程。因此，西方国家地方制度改革的新思路将会给我国的地方制度改革的理论研究以启发；西方国家地方制度表现出的一些共同趋势，如实行地方自治与地方分权等，值得我们在地方制度改革中加以研究、借鉴。

　　二、中国地方国家机构改革

　　（一）新时期地方机构改革的回顾

　　三中全会以后，随着党和国家工作重点的转移和经济体制改革的深入进行，改革和加强地方政权机构被提上了议事日程。主要表现在：

　　1、加强了地方人大常委会的工作。1979年修改的宪法和制定的“地方组织法”规定县级以上的地方各级人大设立常委会，并规定省级人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规。1986年《关于修改地方组织法的决定》中规定，省会（首府）所在地的市和经国务院批准的较大的市可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准实施。2000年的立法法规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会可制定地方性法规，报省人大常委会批准实施。

　　2、改进选举制度。一是直接选举扩大到县一级；二是扩大了选民和代表的提名权；三是普遍实行了差额选举。

　　3、改革县级以上地方各级政府的组成和任命方式。1979年以前，县级以上地方各级政府（人民委员会或革命委员会）分别由各该级政府正副职行政首长和委员若干人组成。1979年制定的地方组织法作了改革，采取了类似于国务院全体会议的形式，把县级以上地方各级政府工作部门的正职首长也包括进政府，他们的产生不再由国务院或上一级地方国家行政机关任命，而是由本级人大常委会决定任免，并报国务院或上一级地方国家行政机关批准。1982年修改的“地方组织法”，将县级以上地方各级政府工作部门正职首长由本级人大常委会决定任免后报请批准改为决定任免后备案；1986年“地方组织法”对此再次确认，并增加规定，上述人员的决定任免，先由本级政府首长提名。

　　4、规定地方各级政府实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这有利于提高工作效率，建立有力的政府工作系统。

　　5、改变农村人民公社政社合一体制，设立乡政府。1983年10月，中共中央、国务院就政社分开建立乡政府问题发出通知，要求以原有人民公社的管辖范围为基础，实行政社分开，建立乡人民政府，有条件的集镇可以成立镇人民政府，以

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