乎是一个理所当然的选择。即使是从逻辑上看，在一个内部联系松散、政治上四分五裂、地方割据的社会中，也根本谈不上分权；只有在中央和地方之间已经建立起一种比较紧密的政治关系之后，分权才可能作为一个政制的问题提出来。「8」换言之，分权的前提是统一。对于1949年建立的新中国来说，当时的首要问题并不是分权，而是如何集权。

　　二、常规化-革命政权的转型

　　新中国建立之初选择中央集权制度，还有其他一些依据现有的理论框架很难处理因此很容易被忽视的因素。一个是新兴政权和平交接的问题；由此而来的是制度形成需要时间的问题。这两个问题会制约革命政权最初几十年的制度结构，形成一个比较特别的时期。「9」因为，政制是一个国家的根本政治结构，其针对并试图回答的是该社会在常规状态下的一些长期和基本的问题。但一个政权-特别是革命政权-的初建时期往往不是一个常规时期。从中国历史上的朝代更替来看，这一时期可以说是一个政权从魅力型统治向法理型统治或传统型统治转化的时期，都需要一段时间；但是，也就是在这一时期，在政权交接问题上往往会发生某些重大政治事变，弄不好甚至会发生政权的瓦解，重新陷入战乱。因此一个新政权的最高领导人在考虑其中央、地方关系的政制结构时，就不能仅仅考虑一些长治久安的问题，这个政制结构必须首先能够应付处理一些未必发生但有可能发生、因此亟待解决的现实问题。

　　西方学者很难看到这个问题，在西方的政制理论框架中没有它的位置。因为第一，时过境迁，现在的西方政制理论一般只讨论常规状态下国家的基本政治结构，不处理非常时期的政治结构。第二，这种革命政权在西方历史上似乎很少发生，除了法国大革命和美国独立战争之外，其他国家的政权更迭很少有“打出来”的天下。第三，西方国家的地域相对较小；美国在其革命时期虽然号称13个“国”（州），其面积大约也只相当于中国的两三个省，人口只有几百万，因此地方割据和分裂的危险并不像大国那么大。第四，中国缺少民主传统，这是转型中国以及其他缺少民主传统的国家分享的一个问题。

　　对于最后这一点需要更多的说明。我们必须进一步深刻理解毛泽东以及第一代中国共产党的领袖对中国革命性质的判断：中国革命是中国共产党领导的农民革命。这一判断今天看来意味深长。由于革命的主力军是农民，因此这场革命及其革命的领导人都带有很深的传统的农民革命的某些印记。如果没有其他社会政治经济条件的配合和制度的有效制约，一些革命者未必不会流变为割据一方的诸侯，在某些条件下，甚至会演变为争夺最高权力的斗争。这个问题对于第一代中国革命的领导人是一个非常现实的、必须时刻关注的问题，一个中国共产党不大愿意公开谈论但实际上在很大程度上一直高度关注的问题。

　　中国革命走的是农村包围城市的道路，其政权和军事力量都是在各个根据地独立发展起来的，各路大军统帅是党政军一手抓的地方“诸侯”，是一些说一不二的魅力型领导人。他们长期领导一个地区的全面工作，有自己的人马、班底，事实上形成了许多“山头”。为了保证指挥的有效，中国共产党强调精兵简政，反对“官僚主义”，因此没有形成现代的法理型政治统治所必须的强调专业化的科层制，而总是更多强调领导人的个人能力和智慧。总体说来，革命者的文化水平普遍比较低，没有接受很多现代化的规训，缺少民主的传统，不少人讲求的是对个人的忠诚。这些弱点，在打天下时可能还不构成一个严重的问题，有时甚至还可能是优点；此外，毕竟还有中国共产党的纪律和马列主义的意识形态来保证。但是，这些问题在建设国家的过程中就可能突现出来；这些问题不仅影响政权的巩固，而且会影响政权的和平转移，弄不好，有可能重新回到军阀割据的局面。

　　在新中国成立初期，这个问题可能还不那么明显，因为在中国革命中，党内产生了像毛泽东这样具有崇高权威的领袖。毛泽东的存在几乎就足以保证全党和全国的统一。但是毛泽东不可能万岁，这个问题如果不解决，一旦毛泽东去世，由于必然存在各种分歧，就可能发生政治上的动乱，手握重兵、各有“山头”的军事政治领袖就有可能形成地方割据。这种情况在中国这样一个有长期封建传统的国度中发生的可能性相当大；在中国历史上，这也一直都是各个王朝初年必须妥善解决的问题。尽管中国共产党是无产阶级革命政党，但上述问题和顾虑，对于中国共产党的开国领袖以及这个领袖集团来说，也是不能完全排除的，甚至是不应该排除的。

　　几乎从一开始，毛泽东就深刻地意识到这个问题；在我看来，这个问题实际伴随了他建国之后的27年历史的一系列决定，包括高饶事件、1959年庐山会议、“文化大革命”都在一定程度上与这个问题有关。当时的其他一些中共高级领导人也都明显意识到这一点，并且也一直强调要反对今天已经很少提起的“野心家”。

　　与此相伴的是一系列政治措施。就行政而言，解放初期，全国划为东北、华北、华东、中南、西南、西北六个大行政区；各大区设立中共中央的代表机关中央局；除华北外，其他五个大区都设有大区行政机构。1952年8月以后，各大区的一些主要领导人上调到中央，有所谓“五马进京”之说。1954年，由于高饶事件的出现，中央随即撤销了各大行政委员会，令各省对中央负责，以“众建诸侯”的方式进一步削弱了地方割据的风险。「10」许多带兵打仗的高级将帅陆续上调中央，另有任用，削弱了这些军事政治领导人对军队的直接控制。与此同时，设立了更多的大军区，大军区的第一政委由当地省委第一书记兼任。但地方并不控制军权，军权一直归中央军委直接管。省军区、军分区都没有野战部队。

　　毛泽东和第一代中国共产党的领袖的这些疑虑或担忧并非多余，更不是完全没有根据。事实上，在党内和军内，分别来自各根据地的高级领导人之间也有冲突。从这些冲突中可以看到一个重要的关注点：防止第一代打仗出身的军政领袖长期握有太重的、甚至可能导致分裂的权力。这可以说是维护国家政权的集中统一领导所采取的重要的措施。

　　在这一历史背景下，我们可以看出中国在当年实行强有力的中央集权，压缩地方权力，几乎不可避免。「11」保证党的统一，国家的统一，权力的集中，消除任何可能危及政权的危险，这是当时的中国共产党的最高层必须注意的一个大问题。从这个维度，我们甚至可以重新理解实行计划经济以及其他强化意识形态的控制所具有的政治意义。

　　三、“两个积极性”：一种政制策略

　　虽然保证了国家的统一以及政权在毛泽东去世之后的基本和平的转移，但是高度的集中统一领导带来了很多问题。从经济上看，这些做法带来了中央“统得过死”的问题。1978年以后开始的改革开放在很大程度上就是要解决这个问题。其实，在高饶事件后，中央采取了一系列措施，建立了计划经济体制之后，这个问题就开始表现出来。为此，毛泽东在1956年，在总结建国初期的一些历史经验之后，发表了著名的讲话《论十大关系》「12」，其中的第五节，第一次从政制结构的层面讨论了中央和地方分权的问题。

　　在这篇文章中，毛泽东从一开始就承认，中央和地方的关系是一个矛盾；要解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。为什么？毛泽东认为，这是因为中国是大国，人口众多，情况复杂。因此，分权管理（毛泽东称之为“两个积极性”）比集权管理（一个积极性）更好。毛泽东明确指出，“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央”。

　　尽管这篇文章和这一节更多地是从经济建设的

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