为英国的法律主权在于议会，政治主权在于选民。戴雪同时清晰地指出法律主权与成文宪法是不相容的，在成文宪法的国家，主权只存在于制宪会议或修改宪法的权力之中。他还进而指出成文宪法有一种阻挠主权力量使之不能自由运用的效果。[118]可以看出，无论布丹意义上的主权还是戴雪的法律主权在一个成文宪法的体制之下都是不能成立的，[119]因为在成文宪法的体制下，所有的国家权力都源于宪法并服从宪法，由一个特定的具体实体掌握的不受宪法约束的最高（立法）权力从理论上是不能存在的。

　　使不受约束的最高权力概念与成文宪法得以相容的是人民主权理论。在人民主权理论之下，一方面，最高权力的所有者人民通过制定宪法来行使最高权力，另一方面，国家机构则从宪法接受权力并受到宪法的制约。通过把最高权力的保有者从一个具体的政治实体置换为一个抽象的集合体-人民，人民主权理论完成了主权概念与宪法的对接。[120]人民主权在证成成文宪法的正当性和优位性之后，便在有效宪法的支配下自我虚位化了，[121]而在由宪法所决定的国家权力体制中，布丹式的主权概念则转化为，在一个国家中有一个实体具有决定具体公共事务的最高权力，这种最高权是在宪法安排的权力体制中相对于其他实体而言的最高权。[122]

　　由上述的简单描述，可以发现“主权”一词在使用中实际具有多种含义。而在述及联邦制的“双重主权”时，必须注意“主权”一词的确切所指。就通常所称的民族国家的“主权”而言，联邦制的地区性政府是不具备这种属性的，民族国家的主权是由作为整体的人民所掌握，并体现在制定宪法的权力之中。即使是在体现契约主义的美国宪法中，宪法仍然宣称是人民的产物。但就在国内相对于其他实体具有决定某些公共事务的最终性权力而言，联邦制下的地区性政府是具有这种权力的，只是在前面必须加上限定语：“在其自身的权限范围之内”和在“宪法的约束之下”。且这一限定语对于联邦政府的权力同样适用。换言之，联邦政府和地区性政府各自相对于对方具有某些决定公共事务的最终性权力，彼此在自身的权限范围内不被对方所决定，联邦制的“双重主权”应当在这一意义上加以理解。[123]

　　但是并非所有的联邦体制都对地区性政府的“主权”提供充分的保护，即使是在美国式的对州的政府能力和决策权力提供高度保护的体制下，州的权力也有致命的缺陷，即州本身不能保持其权力的外围界限，并在这一点上陷于对联邦的依赖。[124]在二十世纪三十年代中期之后，国会一方面通过扩张管制州际贸易的权力优占州的立法领域，一方面发展了大量通过有条件财政援助促使州执行的计划，从而使美国的联邦主义进入合作联邦主义时代。“通过联邦关系中的合作概念，州和全国性政府被作为一个单一政府机制中的相互补充的部分，它们所有的权力都根据它们解决问题的能力致力于实现当前的政府目的”。[125]契约主义的宪法在社会需求面前没能阻止整个联邦结构向国家主义方向的演变。但由于宪法结构保护了州的政府能力不被联邦征用，因此，这种体制仍然为州提供了有利的条件。虽然联邦可以用立法优占来压缩州决策的领域，但由于联邦的法律必须由联邦自身执行，联邦优占事实上被施加了限制，国会在优占有关的管制领域时，必须考虑建立一套完整的联邦执行机构所需的成本。所以在大多数情况下，联邦更倾向于选择通过有条件财政援助来促使州承担联邦的管制项目，而州则可以在与联邦的讨价还价中争取尽可能多的财政援助和自由裁量权。[126]通过这种方式，美国的联邦主义逐渐向瑞士和德国式的联邦负责制定政策，州负责执行政策并在执行中具有自由裁量权的体制转化。[127]州的自主权力缩小了，但实际的功能没有减少。

　　四、联邦制与单一制的异同比较

　　前文的比较在展示了联邦制的多元性的同时，也显示了联邦制共同的制度特征。这一特征不在于联邦和地区性政府各有一套立法、行政和司法机构，而在于联邦制下的地区性政府具有一部分自主立法和自主行政的管辖领域。如前文所述，大多数联邦体制具有单一化或近一元化的司法体系，也有相当一部分体制没有发达的联邦行政体系，联邦的地区行政机构由州充任或联邦的法律执行主要由州完成。但是在所有的联邦制国家，地区性政府都有一个完全由自身立法和行政的管辖领域，[128]地区性政府在这一领域内行使权力，联邦不能干预或很少能够干预。同时，这一权力领域由宪法直接加以确定，在一般情况下，中央政府不能单方加以变更。

　　这一制度特征揭示了联邦体制的实质是在两级政府之间进行公共政策最终决定权的划分。[129]这种划分的意图在于保证一国内对不同公共事务的最终决定分散在不同的政府作出。因此，对于权限范围之内的公共事务，地区性政府自主立法并自主决定其执行，从而具有对公共政策完整的决定权力。为了保证这一决策权力的独立性和完整性，地区性政府直接从宪法取得权力和相关的权力范围，由宪法决定或自身决定权力的组织和行使方式，并能参与宪法的有关修正。通过这样的制度安排，联邦制使两级政府在各自的权限范围之内具有相互不被对方所决定的法律地位。[130]

　　对于联邦制这一本质的认识，有助于我们在对比之中进一步认识作为组织国家权力方式之一的单一制。

　　在进入近代民族国家时期之后，单一制也已经历了一个较长时期的发展过程，并在其中发展出了多种形态。最单纯的单一制是狄龙规则描述下的单一制-地方政府是中央政府的造物-地方政府由中央政府所组建，并从中央政府取得权力。这种形式的单一制又具有两种不同的形态。在第一种形态下，地方政府不仅由中央政府所组建，并且作为中央政府的派出机构，在地方性事务上执行中央的指令。这种体制也即是托克维尔所称的“行政集权制”。[131]所有的政治决策-包括制定普遍性规则的最终决策，和制定个别性规则的执行决策-都通过层级式的官僚体制，通过层层汇报和指令的层层下达集中在中央做出。[132]法国在1982年地方分权改革前的体制类似于这种体制，通过中央政府任命的省长对地方民选机构的“托管”，[133]地方事务的决策权实际掌握在中央手中。这种单一制也可以称为绝对单一制，这种意义上的单一制与美国式的联邦制是截然对立的两极。

　　第二种形态的单一制是地方自治式的单一制。在这种单一制下，虽然地方政府也由中央政府所创造，但地方政府一旦被中央的法律所创造后，就具有独立于中央政府的法律实体地位，并就地方性的公共事务享有自治权。这种自治权的实质，是地方政府就自治事务享有行政决策上的最终决定权。如前文所述及的奥地利的乡镇，在执行国家事务时服从联邦或州行政机关的指令，在地方自治事务上则独立于联邦和州的行政机关。地方自治单一制的典型是英国，地方政府在自治权限范围内具有行政上的决定权和有限的制定普遍性规范的权力。换言之，在地方自治单一制下，在个别性规范的创造上是分权的（凯尔森意义上的动态分权），而在普遍性规范的创造上，由于地方立法必须包含中央法律的一般原则并对之加以具体化，因此，只能是一种不完全的分权。

　　地方自治单一制与联邦制之间的区别仍然是明显的。在地方自治单一制下，地方政府仍是中央政府的造物，在权力来源上依赖于中央政府。同时，与联邦制下两级政府间就整个国家的公共事务决策权进行划分不同，地方政府的自治权限一般仅限于与地方公共事务有密切关联的事项。换言之，在地方自治单一制下，地方政府所具有的仅是对与自身密切相关的公共事务的行政决定权以及一部分由行政权派生的普遍性规则制定权。但是，地方分权的单一制可以避免绝

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