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    一、日本社会保障制度的特点与改革

    （一）日本社会保障体制的若干特点

    1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度

    2．社会保险实行立法、行政、执行、基金管理、监督等

    各机构分立的管理体制和运行机制

    3．咨询和民间协助制度

    4．偏重于国家责任的混合型的社会保险财政结构

    5．年金保险费的修正积累制

    （二）日本社会保障制度的问题与改革

    1．影响日本社会保障制度的外部因素

    2．日本社会保障制度改革的主要趋势

    二、日本社会保障制度对中国的若干启示

    1．社会保障的立法问题

    2．社会保障的决策体制与管理体制

    3．社会保障的财政结构

    4．社会保障体系平稳运行问题

    5.  突出重点、扩大社会保障的覆盖面

    6．建立多层次的社会保障体系

    [内容简介]中国社会保障体系建设面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；政府规避直接责任，企业负担沉重，多层次的保障体系的建设进展迟缓；立法宗旨存在偏误，立法层次较低、法律体系不健全，等等。中国的社会保障制度改革没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。本文从日本社会保障的体制层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述，并就日本社会保障制度面临的危机及其成因、改革的基本趋势等问题加以概述。继而运用国际比较的方法，对中国社会保障的体制性、结构性问题加以分析；着重从社会保障的立法基础、决策与管理体制、财政结构、资金平衡，以及扩大覆盖率和建立多层次保障体系等方面论述了中国社会保障体系的制度性缺陷，并提出了相应的政策建议。

    *  本文系中日两国学者合作研究项目《中国社会保障的问题与展望》的子课题。该研究课题受是日本外务省资助的“中日两国政府间2001年学者交流计划”项目之一，由中国社会科学院、劳动和社会保障部的专家、学者（6人）与日本经济研究中心、野村证券的研究人员分工完成。本人作为中国社会科学院世界经济中心特邀研究员，负责本项子课题的研究。研究成果于2002年3月在日本东京研讨会上交流、发表，并结集成册，同年在日本以《中國社會保障改革の衝擊》（日文版）为书名出版发行（日本东京，劲草书屋，2002年11月15日版）。因本课题版权协议的限制，本文系首次在国内发表。

    中国自20世纪80年代以来，经历着一场以建立社会主义市场经济体制、实现国家现代化为目标的深刻的社会变革。在这个过程中，原先在高度集中的计划经济时代形成的传统社会保障体制由于社会经济结构的改变而解体。从90年代中期开始，中国政府努力探索并积极推进建立全国统一、完善和规范的社会保障体系。这一阶段的社会保障建设虽然取得了明显的进展，但也面临着诸多深层次矛盾的困扰：人口老龄化趋势日益严重，失业率高居不下，社会保障覆盖面狭窄，区域间经济、社会发展不平衡，以及国家养老金债务转嫁新制度等等，致使脆弱的社会保障基金受到的巨大压力而陷入财务危机；资本市场发育不完善，监督机制不健全，保障基金的管理和运营存在较大风险；多层次的保障体系的建设进展迟缓，发展很不平衡，企业负担沉重；立法层次较低、法律体系不健全，等等。当前，中国的社会保障制度改革正处在不断深化和探索的过程中，它没有现成的模式可供遵循，既要从现实的经济、社会环境出发勇于探索创新，也有必要从外国的经验中寻求有益的借鉴。

    在战后初期，日本即奠定了社会保障的法律基础，并在经济高速增长时期积极推进社会保障事业的迅速发展。在社会保障制度的实施过程中，不断充实和完善原有的制度，并根据不同的发展阶段，对不适合社会变动的制度和法律加以修改。当前，日本的社会保障正面临着经济景气不振、人口和家庭结构变动、雇佣形态改变等因素的挑战或考验，对经济高速增长时期确立的现存社会保障体系实行改革或调整已势在必行。

    目前，中日两国都面临着社会保障制度改革的艰巨而迫切的任务，虽然两国的经济、社会条件各异，社会保障的发展层次、水平悬殊，导致社会保障危机的历史成因亦尽不相同，然而对各自的特殊性加以抽象即可观察到，两者无论在形式上还是在内容上均具有一定的同构性，它源自于社会保障的基本属性及其共同的社会历史作用。正是由于这种同构性的存在，使得中日两国的社会保障制度的比较和相互借鉴不仅具有可行性，而且具有现实意义。

    一、日本社会保障制度的特点与改革

    （一）日本社会保障体制的若干特点

    从日本社会保障制度50余年的发展历史中，可归纳出诸多具有重要意义的经验或特征，这些经验和制度特征对于中国社会保障制度的发展不无启迪或借鉴意义。本文仅从体制的层面着眼，选取若干对中国的现状具有一定参考价值的体制性特征略加评述。

    1．以国家立法为基础，健全社会保障法律制度

    日本是个注重依法治理社会的国家，每一项社会、经济制度的出台，均有严格的法律依据和程序，社会保障制度的建立亦是如此。战后社会保障体系的形成和发展过程，即是相关法律不断完备、充实的过程。日本现行的有关社会保障的法律，绝大部分是在战后的前20年间（即经济恢复和高速增长时期）制定或修订的，它们作为日本社会保障的法律基础，对于在较短时期内完成社会保护体系的筹建发挥了巨大的推动和保证作用。

    从立法结构和形态上看，日本狭义的社会保障法律部门大致可划分为社会保险、公共扶助、社会福利和公共卫生及医疗等4个子部门，其中每个子部门均有与之相对应的法律体系。虽然日本没有根本性的社会保障法典，但该法律部门中的每一单行法均是由立法机关设立的，具有国家法律的属性。从而形成一套比较完整的、高层次的、与社会保障事业配套的法律规范体系，为各项社会保障制度的实施和管理提供了严密的法律依据。

    从立法基础和宗旨上看，日本的社会保障是建立在保障公民生存权利的立法理念之上的。这一理念的确立始于战后的非军事化和民主化改革时期。在这一时期，日本实施了诸如承认劳动者的基本权利等一系列民主化政策，即由国家来保障劳动者的生存权。[2]  1950年10月，社会保障审议会《关于社会保障制度的建议书》以1948年宪法第25条关于“任何国民都拥有享受健康的、文化上最低限度的生活权利”、“国家要努力提高和增进有关一切生活方面的社会福利、社会保障及公共卫生”的表述为基础，确立了日本社会保障制度的宗旨：“社会保障就是对疾病、负伤、生育、残障、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方面和国家直接负担方面提供经济上的保障；对陷入生活困境者，通过国家救助，保障其最低限度的生活。与此同时，努力增进公共卫生和社会福利，以便使所有国民都能过上真正有文化的社会成员的生活。”

    从立法过程上看，日本的社会保障制度的决策体现了立法、行政、司法等公共权力与政党、雇主团体、工会团体共同参预的原则。在日本，国家、利益集团和各阶级在公共政策制定中的地位和作用各异，其中政府对社会公共事务的安排往往占居主动地位，但各阶级和利益集团对社会政策的制定具有一定的、有时是起关键作用的影响力，社会保障制度的制定和修订往往经过广泛的争议和酝酿，最终通过一方或各方的妥协或合作告终。在日本独特的终身雇佣制和社内工会制度下，劳资双方在对待社会政策的立场上往往较易达成妥协。80年代

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