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摘要：本文首先回顾了20世纪90年代中期以来我国义务教育财政体制改革所取得的重大进展，然后提出目前我国义务教育财政面临的主要问题，最后给出重构我国义务教育财政体制的思路。

关键词：义务教育；义务教育财政；义务教育财政体制

Rebuilding the Compulsory Education Finance Framework under the Public Finance Framework in China

Abstract: The author firstly retrospects the significant development in the reform of the compulsory education finance framework in China since middle 1990s; then, points out the key problems in the compulsory education finance framework. Finally, based on the analysis mentioned above, the author puts forward some policy suggestions about rebuilding the compulsory education finance framework.

Key words: compulsory education; compulsory education finance; compulsory education finance framework

我国义务教育财政体制改革取得的重大进展

继上世纪末在全国85％的地区实现普九后，我国义务教育在巩固成果的基础上，又得到进一步发展。2004年，义务教育人口覆盖率达93％，初中毛入学率达94％。政府对于义务教育的投入不断加大，2004年义务教育财政预算内拨款2193.90亿元，比上年的1880.10亿元增长了16.69％，占财政预算内教育拨款的比例为54.47％，比上年的54.43％增加了0.04个百分点。
与此同时，义务教育财政体制改革也不断进展。20世纪80年代中期以后，我国义务教育管理实行了“地方负责、分级管理”的体制，义务教育经费主要由县以下政府负担。这样的经费负担结构使得义务教育经费在地区间、城乡间存在很大差异，也使得贫困地区和农村地区的义务教育经费难以得到保障。1994年分税制改革以后，财政收入重心上移，义务教育经费短缺和不平衡的问题更加严重。为了改变义务教育财政负担不合理的状况，促进地区间、城乡间义务教育的均衡发展，保障经济落后地区义务教育的顺利进行，20世纪90年代中期以来各级政府对义务教育财政体制改革进行了积极探索，取得了重大进展，表现为以下三方面：
1、确立了以县为主的教育管理体制。
2001年6月，国务院召开全国基础教育工作会议，颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》。决定实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的教育管理体制。规定县级政府对本地义务教育负主要责任，将农村中小学教师工资的管理上收到县，要求省、地（市）、县等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。2002年国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步提出了保障农村义务教育投入的具体措施。
《决定》和《通知》下发后，各地积极采取措施，农村义务教育管理体制改革取得了显著成效。截止2003年4月，全国已有98.3％的县将农村中小学工资管理上收到县，由94.4％的县将农村中小学的人事管理上收到县，农村义务教育管理开始实现从以乡镇为主到以县为主的转变；同时，中央、省、地市政府加大了工资转移支付力度，农村中小学教职工工资不能按时足额发放的状况得到了很大改进。
2、农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资。
2000年3月，中共中央、国务院正是下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽全省进行农村税费改革试点，同时在河北等8个省的34个县（市）进行试点。至2002年，全面推行税费改革的省份已达到20个。2003年，农村税费改革在全国全面推行。农村税费改革明确取消了农村教育费附加和教育集资。该项举措减轻了农民负担，开始改变我国居民义务教育负担城乡有别的状况，也促使农村义务教育投入由以农民为主向以政府为主转变，是农村义务教育财政体制的重大调整。
但另一方面，农村税费改革对于长期依赖农村教育费附加和教育集资两项收入的农村义务教育也是一个巨大的冲击。针对因税费改革减少的农村义务教育经费，中央政府要求各级政府通过财政转移支付和提高办学效益来解决。据统计，中央和省级政府2002、2003年用于税费改革的专项资金约达161.62亿元。虽然取消农村教育费附加和农村集资会减少农村教育经费，使原本艰难的农村义务教育更加困难，但从长远看对农村义务教育发展有积极意义。
3、加大了中央和省对于义务教育尤其是贫困、西部地区义务教育的转移支付力度。
近年来，尤其是农村税费改革后，中央和省级政府对于义务教育的转移支付力度不断加大，对于贫困、西部地区更是予以特别关注。从1995到2000年实施了“国家贫困地区义务教育工程”，中央财政拨款39亿元作为贫困地区义务教育专款，加上地方各级政府配套的资金，整个工程资金投入量超过100亿元。1995年到1997年资助了中西部地区383个贫困县，1998年到2000年资助了西部469个贫困县。目前，为期5年（2001－2005）的第二期“国家贫困地区义务教育工程”正在进行当中。

我国义务教育财政面临的主要问题

虽然我国义务教育事业有了很大的发展，政府对于义务教育的投入不断增加，义务教育财政体制改革也取得了很大进展。但我国的义务教育财政仍面临着很多问题，其中最突出的是总量不足、义务教育资源分布不均衡和义务教育经费负担不合理的问题。
义务教育经费总量不足
近年来，各级政府不断加大对于义务教育的投入力度，但相对于义务教育实际的需求来讲，义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足：
（1）义务教育公共支出占国内生产总值的比重偏低。1993年《中国教育和改革发展纲要》规定财政性教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4％。2003年，我国财政性教育支出占GDP的3.28%，比国家预定目标少投入0.72个百分点。在这种教育投资环境下，政府义务教育公共投资水平必然不会很高，2004年义务教育公共支出占国内生产总值的比例仅为1.5％。
（2）义务教育公共支出占义务教育总支出的比重偏低。20世纪90年代中期以来，义务教育公共支出占义务教育总支出的比重在逐渐提高，但与义务教育发达的国家相比，该比例还很低。2004年，我国义务教育财政预算内支出占义务教育总支出的69.85％。而世界上大部分国家包括发展中国家此比例在20世纪90年代一般都达到了85％－90％之间。
（3）义务教育公共支出占全国公共教育支出的比重偏低。该比重反映了国家财政资源在三级教育间的分配。2004年，义务教育财政预算内拨款占财政预算内教育拨款的比例为54.47％，其中农村义务教育财政预算内拨款所占比例为32.92％。虽然比上年分别提高了0.04和1.24个百分点，但相对于义务教育的重要性和实际需求来讲，该比例依然偏低。从生均教育经费角度来看，2004年，预算内初中生均经费与大学生均经费之比为1：4.3，预算内小学生均经费与大学生均经费之比为1：4.8。
由于我国义务教育经费的绝对量和相对量都严重不足，在实际中产生了一系列的问题，具体表现为：
（1）农村中小学教师工资不能按时足额发放。拖欠农村中小学工资，是多年来未解决的问题。据测算，2002年当年全国有15个省的317个县，新欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资总计22亿元。截止2003年4月，全国拖欠农村中小学教职工国家规定标准部分工资累计144亿元。
（2）农村中小学的基本办学条件得不到保障。由于经费不足，相当多农村地区不具备义务教育的基本办学条件。2004年，我国农村地区危房比例仍然较高，全国小学和初中共有4542.3万平方米的D级危房。此外，每年自然新增危房约1750万平方米、因自然灾害受损的校舍约200万平方米。小学和初中校舍危房率分别为5.6％和3.7％。农村初中校舍

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