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    加强国有资产监管，是始终伴随国企改革进程的重要课题。近来，我国不少地方政府国资委相继推进“国资监管全覆盖”，把地方金融、文教、卫生等领域的国有资产纳入国资委监管范围，并酝酿加大国资优势重组和产权流动。在开放流动的市场条件下，国企审计工作背景正在发生变化，其中一个显著特点是，国资参股经营的企业经营模式将会大量出现。伴随国资委系统全力推进“国资监管全覆盖”，政府审计能否及时跟进落实“国资审计全覆盖”十分重要。如何按照国家《企业国有资产法》落实对国资参股经营的审计监控，应当尽快引起有关方面的高度重视。
    一、国资参股经营是符合我国经济体制改革趋势的国企经营模式
    经过三十年的改革开放，我国国有企业经营机制已发生了与市场经济体制相适应的巨大变化，这些变化主要体现在两个方面：一是以建立现代企业制度为标志，我国国企内部经营机制基本完成了从计划经济体制下行政附属机构向市场经济体制下经营主体的转变。二是以建立现代产权制度为标志，我国国企外部经营环境基本实现了由单一所有制下的行政封闭系统向多种所有制并存下的产权开放系统的转变。
    由于现代企业制度和现代产权制度的建立，进入本世纪以来，我国国企产权流动和重组逐步展开，以股份制和上市公司等为治理形式的多种所有制企业迅速发展。以上海为例，经国企改革和国资调整，大致形成五种企业经营模式：一是由多个国有企业重组形成的有限责任公司；二是由国企上市改制形成的股份制企业；三是由国企同外资合作形成的股份合资公司；四是由国有企业改制为股份制企业；五是由国资退出而形成的个体私营企业。
    党的十七大以来，我国调整优化国有经济布局及结构的步伐加快。仍以上海为例，2008年8月，上海市国资委确立“国资监管全覆盖”目标，将一批原属相关委办局监管的国有企业纳入旗下，并对金融企业实行“委托监管”，推出《进一步推动上海国资国企改革发展的若干意见》，更加强调企业重组的开放性和市场化，要求打破以往国企重组“体制内重组多，体制外重组少；与外资的合作多，与央企民企的合作少；以行政手段推动的多，通过市场产生的少”的现象，通过采取十项措施，大力推动上海国企跨地区和跨所有制重组，大力推动国企整体上市或核心业务资产上市，大力推动上海国企走向全国、走向世界。显然，在开放流动的市场条件下，伴随我国国有经济结构和布局的优化调整，国资参股经营必然成为国有企业自我发展的常规市场行为。
    二、落实对国资参股经营审计监控是实现“国资审计全覆盖”的重要内容
    实现国企审计全覆盖应当涉及两个方面要求，第一，以国资经营权为边界实现国资审计全覆盖，即被审国企的国资经营权使用延伸到哪里，国企审计的监管就要跟进到那里，比如，不论是体制内还是体制外的跨行业国资投资经营，抑或跨地域国资投资经营等都需要纳入审计监控。第二，以国资产权为边界实现国资审计全覆盖，即被审国企的国有资本产权变动出现到哪里，国企审计的监管就要跟进到那里，比如，不论是国有股东股权转让，还是国有资产清理等都需要纳入审计监控。
    国资参股经营是国有企业自觉遵循经济规律的自主市场行为。在开放流动的市场条件下，国企参股经营行为必然普遍化、常态化和动态化。离开了对国资参股经营的审计监控，是谈不上国资审计全覆盖的。由于不断出现的“体制内和体制外，外资企业和央企民企，行政推动和市场行为”等多方交叉互动之下的国企重组和国资参股经营，使得国企审计面对新情况，经受新挑战。主要表现为以下情况：
    一是国企产权结构复杂且委托代理链条拉长。由于企业经常性的投资行为，既包含联合投资或交叉投资，也包含母子公司逆向投资，使得企业产权混合加大，经营委托代理关系的链条拉长，内部治理结构和组织结构必然出现新变化。二是国企经营多元化且跨地域经营行为增多。由于企业追求市场份额，其经营触角将自发伸向生产成本低廉和市场资源集中的领域，其跨地域经营行为将成为常态化的企业选择，这就使得母子公司或参股经营企业之间的地理距离拉长或领域间隔加大。三是国企资产证券化进程不断加速。由于资本市场对企业提高融资效率的吸引力，国有资产会逐步向上市公司集中，在企业不断投资资本市场行为的影响下，其高风险业务量也会大为增加，企业股权和债权结构更加复杂。四是国企跨国投资项目以及合资办企不断增多。为掌控能源或技术资源以及开拓市场，国企与外资合资经营的数量和规模必然增多，这既体现在国内合资的经营行为上面，也体现在国企到境外上市或境外经营的企业行为上面。
    三、落实国资参股经营审计监控需要推动现有国企审计方式与时俱进
    目前国企审计所遇到的挑战，实质上是原有国企审计方式所面临的挑战。在开放流动的市场条件下，以单一国有产权为基础的审计模式需要抓紧完善。这是因为，当市场对产权流动充分开放时，单一国有产权和单一经营地域的国企数量会逐渐减少，代之以将会出现大量混合所有制的企业和跨地区跨国界经营的企业。国企审计既要维护国有资（转载自 wＷw.qiqi8.ＣＮ 778论文在线）
产所有者的权益，又要维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，这对开放流动的市场条件下的国企审计十分现实，尤其对于国资参股经营审计更为必须。
    加强对国资参股经营审计监控是由于我国经济体制改革深入发展而提出的新要求，必然涉及国资审计工作机制和工作方法上的与时俱进。但就现实而言，以下三方面应当给予关注：
    第一，国资参股经营审计的法规依据。由于我国国企进入市场化改革的时间不久，国家审计相关法律法规仍主要关注国有独资和国资控股企业，比如，国家《审计法实施条例》主要针对“国有资本占控股地位或主导地位的企业”；国务院国资委、国家财政部和中央银行等机构对产融结合的财务风险考核指标指引，尚不涉及国资多元化参股经营等。
    第二，国资参股经营审计的经验积累。我国各地方政府国资委推进国资监管全覆盖，目前主要关注国资经营归属权意义上的全覆盖，资产监管意义上的全覆盖正在深入之中，政府审计需要尽快跟进和主动配套。由于历史原因，国企审计人员熟悉在国资经营模式比较单一，产权边界比较清晰条件下的国资审计，对于处于国资参股经营等多元所有制结构中的国资审计，需要完善工作机制和增加经验积累，比如，对资产证券化条件下的国资参股经营审计、对跨地域和跨国界条件下的国资参股经营审计、对高风险投资的国资参股经营审计等，都是新形势对审计人员提出的新要求。
    第三，国资参股经营审计的内控环境。我国国企着手内部控制和风险管理制度建设的历史不久，对于产权流动状态下的企业科学决策尚缺少成熟思路和相应机制，对于国资参股经营的绩效跟踪也还缺少快速应对手段。比如，笔者所参与审计的多家上海地方大型国企，对国资参股经营的监管基本处于松弛状态，这显然会对国资经营形成绩效损失，同时也给国企审计带来风险。
    四、落实国资参股经营审计监控应当以出资者国资经营权为线索
    所谓国资参股经营是指，国有资本对某企业的股权投资行为，该行为不产生对被投资企业经营的实质控制力。国资参股经营行为并非特指国资参股民营资本或外国资本的企业经营，也包括A国企对B国企的股权投资行为。现代企业的经济决策主要体现为控股股东或掌握相对多数股权股东的经营意志，出资国企无论参股何种产权主体的公司经营，都会面临相同的资产绩效损失风险。按照市场经济的制度安排，国资参股经营行为源自国资经营权。按照国资审计监控全覆盖要求，凡是在国资经营权范围内的国资参股经营行为都应纳入审计监控。
    以国资经

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