。所以，目前最现实的问题是保护农民的资源不因市场化和城市化被进一步掠夺。第一、农民个人货币收入和货币财产不多，文化素质也不高，最可能改变他们命运的资源是土地。必须确保农民的土地权益不受侵犯。第二、由于农民的分散化经营，海南农业在市场化过程中成为弱势产业。一家一户的农民很难成为有效的市场主体，无论是从信息的获得、风险的规避等各个方面都处于劣势。无论是与其上游产业如农业生产资料企业的交易中，还是与其下游产业如农产品加工企业的交易中，农民都是分散的，没有谈判地位。因此在整个产业链条的利润分配中，农业利润很容易被两端的企业剥夺。一般来说，发达国家都建立有农业支持保护体系。海南必须认真考虑借鉴发达国家的经验。第三、与市场化改革相适应，农业要成为真正的利益主体，有效地保护自己的合法权益，需要提高组织化程度，通过组织来代表他们的利益和诉求。
（3）从公平和效率并重的原则出发，辨证地看待公共资源和私人资源的合理配置。
首先，公共资源是全民的资源，公共资源的分配不能把任何一个人群排除在外。比如国家财政，应当遵循大多数人的意愿，以公平为最高目标。
其次，在市场经济条件下，私人资源的分配应当是以效率为最高原则，纯粹是企业化的行为，政府不应当直接干预。比如，人们说农村不发展是企业不向农村投资，银行向城市收缩。这种看法反映了客观实际，但是不能强迫商业银行和企业向农村投资和贷款。如果政府从公平的角度考虑，市场化的手段应当是政府为投资农村的企业进行优惠，对贷款给农村的商业银行贴息，或者建立政策性银行扶持农村发展。
再次，还应当看到，公共资源和私人资源的配置同时影响农村状况。私人不愿意在农村投资和贷款，追根溯源，在很大程度上也是由于国家公共资源用于农村长期不足，造成农村基础设施薄弱，农村投资环境不好。而私人资源愈不愿意投入农村，又越发显现出农村投资效率不高。在目前我国GDP政绩观的引导下，各级官员很容易发现，如果把大量的资金引入农村，在短期内，尤其是在他们的任期内，很难使当地GDP在大幅度增长。因此这种导向使整个社会资源都向城市流动，不仅包括资金、还包括技术、人才、管理等要素。
最后，资源配置的合理性不仅体现在短期内，还体现在长期内。虽然社会资源投资到城市暂时能够获得高效率，但是从长期看，农村经济不发展，农村市场狭小，最终会影响城市发展。城乡是一个整体，在市场经济条件下，城市下岗职工增多，在很大程度上是因为农民买不起那么多的工业产品。从一个海南的长远发展看，公共资源应当逐步实现向农村倾斜。
3.3 制度创新要充分发挥特区优势和政府作用
海南作为经济特区，又是一个岛屿经济，城乡协调发展的要求比大陆更为迫切。海南在城乡协调发展方面未必要采取和大陆省份同步的政策和体制。从国际经验看，一个国家和地区能否实现城乡协调发展，政府的作用十分关键。根据中国（海南）改革发展研究院2003年对挪威的考察，挪威北部农村在第二次世界大战后和城市的差距有大幅度扩大的趋势。随即挪威政府每十年左右就制订一个扶持农村发展的计划。从1973年开始，挪威政府向不同产业部门的投资倾斜政策开始付诸实施，该年度向农业部门的投资达到29亿克朗，而向其它产业的投资总和则只有19亿克朗。这种投资倾斜的趋势后来得到了进一步的发展。在1977-1985年的7年内，每年向农业的投资额均保持在79-93亿克朗之间，而向其它所有产业的投资总和只维持在22-40亿克朗的幅度内。1但是这并不意味着挪威其它产业发展就放慢了，挪威多年来都被评为世界上最有竞争力的经济体之一。这对海南经济特区有十分重要的借鉴意义。就是在城乡协调发展过程中，政府要扮演积极的角色。
（1）政府树立科学的发展观。发展不仅仅是城市的发展，以人为本，就要关注所有人的发展，尤其不能忽视多数人的发展。多数人的生活水平不高，一个国家或地区很难获得经济增长的内生动力。海南城乡协调发展中相当多的问题都与政府有关。比如农业税的每年征收的总额是5000万元，但是还要养活1200人的税收人员。在城市化过程中，过分偏重城市投资，忽视农村公共产品和公共服务的投入。政府在土地征用过程中也出现了相当多的矛盾和纠纷，损害了政府公信力。这些都需要通过政府自身的改革来矫正。
（2）城乡协调发展需要进行系统的配套改革来实现。比如进行土地产权改革、税费改革、财政改革、金融改革、教育改革等。实现城乡二元制度结构向一元制度结构的转变，每一项问题都和政府改革密切相连。因此，可以说，解决城乡协调发展的问题，需要启动以政府改革为重点的结构性改革。城乡协调发展以及相关的配套改革措施要有五年、十年甚至更为长期的规划，而且还涉及不同部门的利益协调，这都需要政府站在全局的高度进行谋划和领导。
（3）海南作为经济特区，在不违背宪法的前提下，可以考虑特殊的制度安排。虽然海南在城乡失衡的制度原因上和大陆大同小异，但是在解决这个问题上，不一定采取和大陆一样的办法。海南作为特区与内地大部分地区相比有很大的优势，在城乡协调发展方面进行制度创新的空间要大一些。许多改革措施，海南可以向中央政府申请先行一步。海南目前比较关键的问题是，要对自身发展有一个明晰的思路，才能够把特区的地位用足，用好。 4. 海南城乡协调发展制度创新的主要内容

    4.1 海南城乡协调发展制度创新的总体思路
从海南发展的现实出发，城乡协调发展制度创新必须解决三个主要问题。第一个是海南整体经济实力壮大的问题；第二个是要解决农村投入的历史欠帐问题；第三个是解决农业、农村、农民的地位问题。
三个问题密切关联，但第一个问题是大局，是核心。一方面，海南整体实力的壮大有利于解决后两个问题；另一方面，海南农业人口占73.3%，海南总体实力壮大本身必须依托广大的农村，因此解决后两个问题也是解决第一个问题。第二个问题是解决农村的目前出现的最突出的矛盾，防止这些问题恶化，从而为改革和发展保持一个稳定的社会环境。第三个问题是从“治本”的角度，着眼中长期，渐次地改变城乡二元制度结构。
针对上述创新原则的分析，海南城乡协调制度创新包括四个方面：第一、建设公共服务型政府，切实改善海南投资环境，使海南城乡经济的总量提高上去；第二、改革土地产权制度，确保城市化加速过程中将政府能够将征用土地增值的收益用在农民身上，为农民提供基本而有保障的公共服务，逐步为农民建立社会保障体系；第三、建立农民规范的农民组织制度，使农民的利益和诉求能够有一个顺畅的表达机制。第四、逐步推进城乡关系的结构性改革，包括推进农业税制改革，建立公共财政制度、教育制度、医疗卫生制度、金融制度改革，全面地改革二元制度结构，切实赋予农民国民待遇。
4.2 建设公共服务型政府
海南是中国的一块宝地。如果经济社会环境有一个大的改善，整个土地就会大幅度升值，不但600万农民的贫困问题非常容易解决，而且各个产业发展起来，一个城市就可以解决所有人农民的就业。拿广东的东莞来说，原来的一个小镇，目前人口就达到了600多万，500多万外地民工在那里打工。事实上，海口或三亚如果达到这个水平，海南城乡协调发展的问题很容易走到全国的前列。
但是由于政府转型滞后，海南的投资环境很难改善。自1995年后，海南引进外资从1995年的14．55亿美元逐步降到2001年的5．72亿美元，6年间降幅超过200％；外贸进出口总额自1996年后也是一路下滑，最大降幅近30％，直到2001年才开始止跌回升。1
世界银行发布的《2005年世界发展报告》2提出，

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