以顺理成章地从农村流向城市。第二是城乡二元的税收制度。农业税收不按照起征点，百岁老人都要交税，而且税率远高于城市。第三是城乡二元的金融制度，银行主要为城市发展服务，农业银行和农村信用社的力量最薄弱。二元的金融制度主要将农村储蓄转化为城市投资，从而难以实现产业化。第四是二元的财政制度。财政主要为城市和工业服务。为农民服务的基层财政困难，农村的基础设施得不到财政资金支持。城市的基础设施由国家财政负担，而农村的基础设施往往由农民自己负担。在二元经济制度中，产权制度是核心的制度安排，限制了农民的经济行为，其余三项是从属性的安排，强化了城市的发展。
（2）城乡二元的社会制度。核心的社会制度安排是二元的户籍制度，把户口人为地划分为城市和农村两种标准不同的性质。从社会学意义上来说，使农村和农民成了一种工具，为了城市和工业才有存在的价值。城乡二元户籍制度在计划经济时代的本意是为了防止农民大量进入城市，造成城市生活资料紧张。但是长期执行下来，户籍制度已经成为农民各种歧视性待遇的主要依据。由此衍生出来社会地位的差异，主要反映在城乡二元的教育制度、城乡二元的医疗制度、城乡二元的社会保障制度等方面。一般来说，社会政策之所以存在，就是因为社会有弱势群体。但是我国的社会保障政策却先给了更有地位的城市居民。
（3）二元政治制度。这是城市和农村经济和社会制度不平等的一个重要支撑点。主要表现在根据现行的选举法，城市居民的选举权相当于农民的四倍，人大代表中极少是农民身份的，乡镇以上的公务员和官员基本上不从农民里面产生。而且管理农村的乡镇政府财权少、事权多。另外，城市居民可以组成工会等组织维护自己的合法权益，农村却不能拥有这样的政治组织来维护自己的合法权益。
正是借助这种对资源高度集中垄断的二元制度结构安排，中央政府才能够在不到30年的工业化进程中，以平均每年高达30%的积累率，在我国这个人口膨胀、资源短缺的小农经济国家通过技术模仿完成国家工业化的特殊历史进程。在城市形成产业门类齐全、专业分工精细的社会化大生产。这种正面效应不能忽视。但是从当前看，这种二元制度结构已经成为限制我国城乡持续发展的最大障碍了。
改革开放以后，与大陆各个省份一样，海南也很重视“三农”问题的解决。采取了相当多的政策措施来促使农业发展和农民增收，但是并无很大的成效。关键的原因就是政策执行的效果取决于基本的制度安排，在城乡二元制度结构的框架内很难从根本上解决问题。 2. 以制度创新推动海南城乡协调发展

    有效地克服城乡发展差距过大的情况，关系到海南未来发展的全局。而要实现城乡协调发展，不仅仅是进行某些政策性的调整，必须从制度层面进行坚持不懈地创新。因此，下一步海南应当以改革为主线，彻底改变城乡分治的二元制度结构。
2.1 实现城乡协调发展对海南未来发展的意义
城乡协调发展体现了科学发展观的要求，符合以人为本的精神，就是海南的发展不仅仅是城市居民的发展，也是农村居民的发展。而且也体现了可持续发展的规律，农村的发展可以为海南经济持续发展创造十分有利的条件。
（1）城乡协调发展能够扩大海南发展的产业空间。任何一个地区的持续发展都要受到人口和空间的限制。海南的发展如果只是三亚和海口、洋浦，那么产业拓展的空间就会十分狭小，经济很难形成规模。拿上海的发展来说，产业升级和产业梯度转移要靠长江三角洲的广大腹地为支撑。但是如果这些腹地与中心城市之间的发展差距过大，产业链条的拓展就要受到很大的障碍。海南要发展成为在国际上有影响的地区，无论从土地资源和人力资源的开发上，都依赖于农村的长足发展。
（2）城乡协调发展才能充分利用海南的比较优势。海南热带农业有着大陆不可替代的优势，因此热带农业在海南的发展规划中占据十分重要的位置。而且农业本身对于生态环境保护有着相当重要的意义。这些都是决定海南未来前途的战略定位。在目前的情况下，如果继续忽视农村发展。在中国加入东盟自由贸易区之后，海南农村很可能在竞争中逐渐被淘汰，会丧失发展的机遇。如果海南仅仅有几个发达的城市，而农村处于社会文明之外，海南对外地游客的吸引力也会大打折扣。而且，在农村落后的情况下，海南最好的情况也只能是发展两头在外的产业，也就是主要用外地的人才和资源为外地人制造产品。这一点对于交通不发达的海南来说，优势比不上大陆的多数地区。相反，海南的城乡发展关系理顺之后，海南就能够创造多方面的优势来参与国内和国际分工。
（3）城乡协调发展是保持农村社会稳定的一个前提条件。尤其是当前，三农问题十分突出，从中央到地方都十分关注。也推行了农业税减免、粮食直接补贴、最严厉的耕地保护制度等一系列的措施。都是从稳定农村大局出发，为建立和谐社会创造条件。从海南来看，市场化过程中的农业风险问题、城市化过程中农民土地征用问题，都存在着比较多的矛盾。在这种情况下，农民有多方面的诉求需要得到满足，有多方面的矛盾需要化解。因此，推行城乡协调发展的战略，既有迫切性，又有现实性。
2.2 海南城乡协调发展的出路在于制度创新
城乡失衡问题在本质上是一个资源分配的问题。在城乡居民之间分配资源一般有两种形式，一种通过一定的制度安排实现，一种是通过一定的政策来实现。总的来说，制度安排是比政策调整是更为重要的因素。
一个社会的制度是指法律、法规等正式规范和习俗、惯例等非正式规范的总和。制度限定了人的行为规范，决定了社会组织结构和资源流动的方向。制度对经济社会发展的影响具有稳定性和持久性，为政府、组织和个人提供了一个基本的活动空间。而政策则是政府为了平衡经济社会发展，相机抉择地解决一时一地突出的矛盾。政策具有易变性和暂时性。一个社会各个阶层之间的关系的基本态势是由制度决定，而不是由政策决定。当然，适当的政策调整能够暂时缓和一些矛盾，但是不能真正改变不同阶层的相对地位。
“上有政策，下有对策”就是解决“三农”问题中政策效果不好的典型表现。政策的实施要靠人，人的行为随时都要受到制度框架的约束，在现行制度框架下实现自身利益最大化。因此政策执行的效果最终还是受制度约束。中央政府总是希望农民负担能够减轻，但是事实上基层很难做到。即便是中央财政支持农业，但是资金在到达农民手中之前的各个环节都很容易被截流。2004年开始采用对农民直接补贴，在很大程度上是考虑到中间环节的行政制度失效的问题。从总理帮助农民工讨回工资的现象也可以反映出这个现状，就是制度体系的失灵。从这个意义上来说，解决海南城乡协调发展的问题，不能仅仅靠几个领导人一时地对农村加大投入，而是要把政策调整和制度创新结合起来。政策调整是治标，制度创新是治本。目前看来，治标的事情已经做过了许多，最重要的是治本。
多年来，我国城乡分治的二元制度结构使农民客观上成为最大的弱势群体，使农业成为最大的弱势产业，使农村成为发展最薄弱、问题最严重的地区。以制度创新来改变这种现状，就是要从经济、社会、政治各个领域赋予农业、农村和农民以应有的地位，使新的措施逐步正规化、法制化。


2.3 以改革为主线统领城乡发展
在海南要率先解决“三农”问题，实现城乡协调发展，当务之急是要以改革为主线，实现制度创新。
（1）当前，城乡协调发展制度创新处于历史上最好的时期。从广大农民来说，要求比以往更为迫切。在经济增长速度和城市化步伐加快的过程中，农民作为利益主体，越来越要求能够有一个正规的渠道来保护他们的合法权益。全

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