国各地不断涌现的各类农民组织就很能说明问题。从中央的层面来看，目前对解决“三农”问题的改革力度比以往任何时期都大。果断地采取了减免农业税的措施，分五年取消。一些省市已经开始宣布只用2-3年提前完成任务。采取将农业补贴直接发放到农民手中等措施，加大了财政对农业的支持力度。这些制度创新使农民初步得到了实惠。因此，目前加快推出城乡协调发展的制度创新措施，不仅能够得到农民的支持，也能够得到中央的支持。海南作为经济特区，应当说有更大的制度选择空间，能够在更大的范围内进行创新的尝试。
（2）必须重振改革精神，以改革为主线统领城乡发展。从大背景看，2004年中央1号文的推出，解决了不少农民的难题。许多地方农民的收入增长超过了8%。但是从2005年看，这种收入增长速度是很难持续的。因为今年的农民收入增长在很大程度上是因为粮食价格的增长。随着农民对种田预期的好转，种田的农民会增加，粮食供应会进一步增加，而且加入WTO之后，在粮食进口方面也有很大的压力。在这种情况下粮食价格进一步提升很难，而且还有可能会下降。因此，在这种情况下，如果改革一旦停止，解决“三农”问题的各种措施可能会前功尽弃。尤其是相当多的前期改革措施，比如农业税费的减免，乡镇等基层政府面临很大压力。从历史上看，我国历代王朝都有过农业休生养息的阶段，一般都是税负的减免。但是在“官本位”没有实质性改观的情况下，最终还会走向税负加重的回潮现象。海南要走出这个怪圈，必须把改革和制度创新作为发展的第一要务。
（3）通过改革逐步扩大制度创新的空间。在我国的现行政治体制框架内，实现城乡协调发展的动力来自中央和省级政府的动力，以及农民自身改善生活的动力。在这种情况下，制度创新一般有两种途径：第一种是中央和省级政府对制度的重新设计，自上而下推出；第二种是农民自身在实践中创造出更为合理和更高效率的制度形式，最后得到上级政府的认可，被纳入正式制度安排中去。中央推出农业税全部免除的制度安排属于第一种，我国联产承包责任制的推行是第二种。值得反思的是，在联产承包责任制实行之后，在县乡两级政府的改革却没有及时跟上，造成乡镇政府后来的膨胀，一直到问题严重到相当的程度。此后由于乡镇基层政府对农村的控制加强，农民自身的制度创新受到很大的抑制。而乡镇政府自身又很难站在农民的立场上考虑问题，因此其进行制度创新的积极性很小。这在客观上压缩了制度创新的空间。在这个大背景下，中央政府才出台了农业税减免的举措，并将补贴直接发放到农民手中，在很大程度上是不相信基层政府能够将补贴送到农民手中。与此同时，农民的越级上访不断增多，也印证了这个观点。事实上改革成了中央、省级以及农民两头挤压的合力，着力点是中间环节的政府机构。这是我国“三农”问题制度创新的基本格局和基本趋势。要扩大制度创新的空间，就必须改革中间环节，使这些政府机构也能够成为改革的动力来源。 3. 海南城乡协调发展制度创新的基本原则

   解决城乡发展失衡的问题实质上是一个利益调整的过程，就是要通过改革和制度创新使农村居民和城市居民一样能够分享到经济发展的成果。应当看到，造成海南城乡发展失衡的制度体系是长期形成的，也很难在一朝一夕中加以改变。另外，制度创新也是有成本的，关键问题是要找到一个改革成本最小、收益最大的路径。
3.1 制度创新要有利于海南整体经济的发展
海南城乡协调发展问题的解决，在很大程度上取决于本省经济总量的增长。如果海南整体经济增长上去之后，解决城乡失衡的矛盾就会有很大的回旋余地。
（1）经济总量增长是解决城乡失衡问题的重要支撑。一些专家从各自的角度认为，政府要为农民解决教育、公共医疗卫生、基础设施等问题。但是在海南往往是呼声大，但是落实难。在很大程度上是“巧妇难为无米之炊”。2003年全省16个县（县级市，不含海口、三亚、洋浦和农垦）仅仅有一个儋州GDP超过50亿元，平均财政收入只有0.99亿元。而全国百强县的平均财政收入是5.6亿元。1海南欠发达的县域财政收支的缺口逐年还在扩大，相当多地靠省级财政转移支付解决财政资金的周转问题，包括发放工资等。目前大多数专家学者达成了一种共识：就是解决“三农”问题，要跳出“三农”看“三农”。事实上，就是从城市化中寻找“三农”问题解决的出路。也就是说，还不能片面地脱离城市化这个大趋势，不能完全脱离城市需要来安排农业发展。而是要从城乡统一的大市场这个联系中寻求制度创新的出路。必须摆脱过去的老思路，不能以城市发展的停滞来换取农村的发展。
（2）海南解决城乡失衡问题必须统筹规划。海南在地理位置上，基本上可以说是一个孤岛，内部的经济联系十分重要，统筹安排非常重要。比如，如果三亚和海口这两个“窗口”城市没有搞好，其它各个县市都要受到很大的影响。必须把城乡对外开放和发展看成是一个相互联系的整体。如果城市发展很快，就会带动整个农村腹地的发展。必须进行市联县、成片开发。海南在发展过程中有一点与大陆不同，就是没有采取“市管县”的体制，这在客观上避免了市级政府从县域经济中抽取资金发展城市，应当继续坚持。但是随着中心城市向四周拓展，同周边县级行政区的协调也是客观需要，可以借鉴内地经济区的做法，在资源分配上采取自由协商的机制，不一定必须把这些县纳入到中心城市的行政管辖中去。
（3）城乡协调发展的制度创新要抓住关键环节。当前要抓住既不利农村发展，又不利于城市发展的环节进行改革。应当看到，城乡二元制度结构的形成已经有40多年的历史，打破这种制度安排不可能一步到位。从现实出发，必须采取渐进式的改革方式。比如户籍制度，郑州等一些地方在条件尚不成熟的情况下采取了比较激进的改革措施，造成城市人口大幅度增加，但是城市财政却很难保证基本设施的供应，从而在原有问题没有解决的情况下形成了新的难以克服的矛盾。一个制度体系的安排千头万绪，创新的路径很重要，但是不能脱离实际。改革的重点在那里？就在于一些既不能反映城市发展需要，又不能反映农村发展需要的制度上。对这些制度进行变革，反映了多数人的要求，能够得到多数人的支持，制度变迁的成本比较低。另外，改革也容易走上良性的轨道。
3.2 制度创新要着眼于城乡资源的公平配置
从海南改革和发展的大趋势看，市场化和城市化是两个主题。市场化涉及资源配置方式的转变，就是发挥市场在资源配置的基础性作用。第二个主题是城市化，在城市化过程中城乡资源分配影响城乡关系的基本走势。海南城乡协调发展这个大课题要放在城市化和市场化的大背景下考虑，必须渐进地建立有利于资源在城乡公平配置的机制。
（1）调节公共资源在城乡的配置。公共资源的配置基本上是通过政府实现的。在城市化和市场化过程中，公共资源的配置必须改变过去那种重城市、轻农村的现状。要逐年调整省级财政支持县域经济和农村发展的力度。海口市和三亚市的开发和建设要向周边扩展，基础设施的投资要向周边倾斜。这既有利于中心城市环境保护，又有利于周边地区的发展。事实上，海南作为一个旅游岛是一个整体的品牌，要把农业和旅游业结合起来规划，向农村腹地开发是很有必要的。公共资源的配置要满足农民基本而有保障的公共产品和公共服务需求。
（2）在城市化和市场化过程中保障农民个人权益。过去二元制度结构条件下农民对城市做出的贡献，在新的历史条件下很难得到补偿。因为在城市，多元化的利益主体已经形成，宪法已经明确保护私有产权。政府已经不可能再用行政手段将城市财产无偿划拨给农民

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