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【摘要】土地有偿使用是我国国有土地制度改革的一个基本目标，单一的土地出让制度已经无法适应国有土地有偿使用改革的要求。土地出让制和土地年租制并非天生的对立派，两者各有不同的功能机制和适用范围，都是国有土地有偿使用的重要形式。我国内地应当借鉴我国香港地区的成功经验，实行土地出让制和土地年租制并存的“混合体制”，积极有效推进国有土地有偿使用制度的改革。

【关键词】土地出让制；土地年租制；土地出让金

【中图分类号】F301.2

【文献标识码】A

【文章编号】1002-736X(2010)01-0086-04

一、土地年租制的历史与现状

（一）历史选择：国有土地有偿使用改革与模式选择 在社会主义公有制建立后相当长的时期内，我国实行的是计划经济体制，土地主要被作为一种公共资源来进行分配和利用。在土地的分配方式中，行政划拨是主要手段。通过行政划拨取得的土地使用权具有特殊的“三无性”，即无偿性、无期限性和无流通性。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，以划拨方式取得国有土地使用权的主导模式逐渐松动。一方面，产品市场客观要求对土地生产要素进行市场化配置，建立包括土地规划、土地分配、土地整治、土地转让和土地监督等在内的土地市场体系；另一方面，市场经济要求土地资本化，通过土地使用权的流通实现土地资本增值。在改革初期，对于如何解决国有土地中大量划拨土地的有偿使用问题，首先采取的措施是对这些划拨土地中的经营性用地按年收取土地使用费，实行土地有偿使用。然而，这种按年收取土地使用费的土地年租制有其同有的缺陷，主要是土地年租制不能创设土地使用权的物权性质，无法满足土地流转的客观需要。因此，国有土地使用年租制与国有土地制度改革的预期目标相背离，年租制并未成为国有土地有偿使用改革的选择模式，收取的土地使用费也逐步演变为土地使用税。实际上，国有土地有偿使用改革是在土地出让制上取得突破的，当时的土地出让制主要是针对国有土地中的增量用地。在实行国有土地出让制的基础上，我国逐步建立了以土地出让制为核心的国有土地有偿使用的土地市场体系。

（二）现实回归：土地年租制的再次兴起

土地年租制的回归是在我国城镇化建设、城镇住房改革和国有土地有偿使用改革的背景下兴起的。所谓土地年租制，是指在国有土地有偿使用的过程中，由一次性收取几十年的土地地租（土地出让金）改为每年收取一次土地地租（土地年租金）。“一般而言，这种使用期限与通过土地出让制而获得土地使用权的土地使用者对土地利用的期限是一致的。所不同的是，它是通过分期（如一年一次）而不是像土地出让制那样一次性交纳出让金。”①同时，土地年租制的兴起， “是由于过去有偿使用的方式单一，只有出让一种，不能满足市场经济的需要，主要表现为：(1)低价出让土地的现象普遍。对某些企业来说，采取出让方式使用土地，按市场行情需要一次性交纳大笔出让金，很多企业难以承受。为了促进投资，地方政府压价出让土地现象不断发生，造成土地资产流失。(2)出让方式没有涉及原划拨土地。(3)企业之间因取得土地使用权的方式不同而造成不公。对此，地方政府积极探索新的有偿使用方式。由于年租制对于政府和用地者来说，都具有很大的灵活性和适用性，所以，一经产生便迅速推开，目前已经成燎原之势。”②

（三）土地年租制的现状

在国有土地有偿使用改革过程中，地方政府对土地年租制作了积极探索。例如，河南省许昌市自1995年开始推行年租制，1996年到1997年，许昌市工业产值分别比上年增长22%和16%。③北京市在2005年选择一些开发区、小城镇或重点交通项目沿线地区，进行土地开发模式改革，变集中支付地价为分年度缴纳土地使用权租金。@目前， “实行年租制的对象主要有三种：政府直接向用地者出租土地；向原使用划拨土地的企业按年收租；对原划拨土地的转让、出租、抵押等人市行为征收年租金，这种做法最为普遍。年租金的形式有两种：一是无年限租赁，随交随用；二是有年限租赁。另外，从土地承租人享有的权利来看，各地情况也不统一。有的地区实行的年租制实质是出让方式的变形，只不过是按年收租，而承租人的权利与出让完全相同。这种情况一般出现在改制企业。有的地区规定承租人不得出租、转让、抵押。有的地区则给予承租人有限的转让、转租、抵押的权利，即承租人经批准可以转让、转租和抵押。有的地区则规定承租人可以转租，但不得转让、抵押。”⑤值得一提的是，尽管法律对土地年租制还未明确规定，但土地年租制创设国有土地使用权在理论上是成立的。⑥有学者指出，“在我国，国有土地租赁使用权的重要意义应当受到充分重视。实际上，租赁土地使用权应该成为出让土地使用权的一种替代性选择。”o

二、土地年租制与土地出让制的比较

（一）土地出让制的利与弊

土地出让制的主要优势。(1)土地出让制符合市场经济的内在要求，适应并推动土地市场的建立和发展。出让土地使用权可转让、可出租和可抵押，具有物权的特征和效力，为土地使用人把土地使用权作为一种特殊商品交易创造了现实条件。(2)土地出让制通过收取土地使用权出让金，一次性结清了土地所有者和土地使用者之间的土地收益关系，免去了政府在收租上的后续管理成本。⑧(3)土地出让制有利于城市房地产市场的培育和发展。随着我国城镇化建设不断发展，公民对私有住宅的需求已成为一个不可阻挡的趋势，具有物权特征和效力的出让土地使用权无疑会促进城市房地产市场的培育和发展。(4)土地出让制显化了土地和房地产的市场价格，为合并土地使用税和房产税、从价征收不动产保有税以及全面改革和完善不动产税制提供了经济基础。⑨

土地出让制的圭要缺陷。(l)土地出让制无法克服出让主体双重身份与出让目标之间的逻辑矛盾。土地出让制的根本目的是通过市场机制实现对土地的有偿分配和有偿使用，充分实现土地所有者和土地使用者之间的“双赢”。但在现行体制下，国有土地出让方是市、县人民政府，政府既是土地的管理者，又是与土地受让者和土地使用者具有平等地位的民事主体，政治目标和经济目标是政府在土地出让中需要实现的双重目标。因此，既作为土地所有权行使代表、又作为社会管理者的政府机关，就为城市土地资产运营规定了几乎包括所有政府目标的无所不包的任务，还经常把政治任务放在第一位，而资本所有者的经济目标反而退位或者消失了。⑩(2)土地出让制无法有效规范政府的出让行为，为政府在土地出让中的“权力寻租”提供了制度上的便利。譬如，在土地出让中，政府单方确定土地使用权出让价格；政府对相同产业类型的土地受让主体，实行区别定价；不少城市政府甚至出于招商引资目的，搞新一轮土地使用权的无偿使用或“低偿使用”，有的土地不但白给，甚至倒贴也可以。⑩这种土地供应的随意性，给部门、官员和开发商徇私舞弊提供了极大的便利，造成城市土地收益的大量流失。 (3)土地出让制无法真实反映土地市场价格，导致国有土地资源流失。因为，一次性收取土地出让金无法实现对未来土地市场发展的真实预测，政府和土地受让方都无法全面掌握土地市场的信息和资源。(4)土地出让制提高了土地使用者的经济承受能力，增加了土地有偿使用改革的阻力。土地出让制的基本目标是实现土地有偿使用，但现实问题是：土地出让制如何解决现实中大量通过无偿划拨方式取得土地的有偿使用问题。一方面，如果全面实行土地出让制，势必增加那些通过划拨方式取得土地使用权的土地使用者的经济负担；另一方

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