面，如果实行全面的土地出让制，就会在城市土地分配和利用中产生新的不公平。

（二）土地年租制的利与弊

土地年租制的主要优势。(l)土地年租制可以降低房地产开发商使用土地的成本，平衡消费结构和经济结构。在房地产开发中，房地产开发商实际利用土地的时间是很短的，主要是房屋的建设时间；在房屋建成并交付使用后，房屋所有者和使用者对房屋和土地的使用时间占了整个土地出让时间的绝大部分。与土地出让制比较而言，在年租制度下，房地产开发商不必一次性支付全部土地出让金，只需要按照实际使用土地年限支付出让金，这样既可以降低房屋建设成本，又可以拉动公民对城镇商品房的购买力，平衡消费结构。同时，消费结构的平衡必然会带动经济结构的平衡。(2)土地年租制可以缓解土地出让制在发展经济中所承担的“超负荷”压力，提升土地的社会保障功能。在现行体制下，几乎所有地方政府都把出让土地作为发展地方经济的支柱，扩大出让土地指标是地方政府在发展经济中的第一要务。姑且不论这种土地制度在发展经济中的“角色”和政策安排是否适当，但出让土地本身在发展经济中承担“超负荷”压力的现实却是不争的事实。实施土地年租制，分期收取土地租金可以降低发展经济对出让土地的依赖性，缓解出让土地在发展经济中的“超负荷”压力。同时，土地在发展经济中“主导地位”的松动有利于土地在住房保障等方面的社会保障功能的提升。 (3)土地年租制具有较强的灵活性，可以保证政府有一笔稳定的土地收入。土地年租制可以灵活调整土地地租收益，根据未来不同时间土地价值的变化收取相应的地租，可以保证政府对土地的稳定收益。(4)土地年租制可以遏制政府的“卖地”现象和腐败行为。在土地年租制度下，政府通过逐年收取土地租金，不但减少了政府一次性能够收取的土地收益，而且“土地黑市”问题就容易被暴露，那些违规乱纪的政府部门和官员就会陷入尴尬的境地。

土地年租制的主要缺陷。(l)从制度层面看，地方政府对土地年租制的认识和实践还处在探索阶段，当前一个最大的问题就是缺乏一个统一的制度来规范土地年租制。(2)从运行层面看，地方政府对土地年租制的做法还不统一，无论是年租制的适用范围，还是其期限和租金，各地都带有较大的主观随意性。一个比较突出的例子是：根据重庆市发展改革委员会披露的一项调查报告显示，重庆市部分区县政府为了招商引资，扩大地方财政收入，任意改变土地供应方式，在土地出让的基础上变相采用土地年租制，允许分期支付土地出让金，延长缴纳年限。有的地方甚至连土地整治成本都无法收回，令地方财政背上重负。(3)从土地年租制本身来看，也还需要进一步理顺有关问题，包括土地年租制的基本功能和性质、土地年租制的适用范围以及土地年租制的期限和租金等。

三、土地年租制适用的制度架构

土地年租制与土地出让制的比较说明两者并非天生的对立派，它们各有不同的功能机制和适用范围，都是实现国有土地有偿使用的重要方式。基于这种认识，建立我国土地年租制适用的制度架构就不再那么困难了。

（一）我国香港土地使用制度的经验和启示

在香港土地政府所有的体制下，香港土地制度表现为土地批租制和土地年租制的混合体制。一方面，香港政府通过土地契约将不同期限的土地使用权批租给受让人。在土地批租制度下，香港的地价分为完全市场地价、下调地价和名义地价三种类型。只有非盈利性组织、负责向香港低收入群体提供廉租房的香港房屋署和政策支持的特殊行业才有资格申请按名义地价和下调地价批地，盈利性工商业用地和商品住宅用地一律按完全市场价格批地。另一方面，香港政府在实行土地批租制度的同时，还实行了“名义年租制”和“实际年租制”。名义年租金征收目的是香港政府拥有土地所有权的象征，一般数额较小。1984年《中英联合声明》对香港土地批租制度的部分内容做了修改，规定1985年5月27日以后新批租土地的土地承租人除了要一次性交清地价外，还要按年缴纳实际年租金。目前，名义年租金和实际年租金在香港并存，未到期的批租土地还在实行名义年租金，续期和新批租土地则全部实行了实际年租金制度。因此，香港目前实行的土地出让制度实质上就是批租制和年租制的混合体制。@

我国内地实行与香港大致相同的土地公有制和土地出让制，香港的土地管理模式和经验能够为我国内地土地制度改革提供借鉴。从政府和土地使用者来看，土地批租制和年租制的}昆合体制可以克服单一批租制的不足，在制度安排上更加合理。同时，香港实行的土地混合体制仍然是土地政府所有制前提下的土地出让制度，这与国有土地有偿使用改革的基本目标和方向是一致的。在尊重现行土地制度的基础上，借鉴我国香港土地制度的成功经验，把土地出让制和年租制作为国有土地有偿使用改革的并举措施，应当是一个积极的选择。

（二）土地年租制在我国内地的适用范围

当前，国有土地有偿使用改革的一个主要任务是解决划拨土地入市这个关键问题。因此，在继续坚持土地出让制的基础上，实施国有土地有偿使用年租制。同时，考虑到划拨土地情况十分复杂，主体多样，用途各异，不同土地使用者占有土地数量不同，需要对划拨土地本身做具体分析和区别对待。笔者建议，土地年租制在我国内地的适用范围主要包括以下方面。(1)实践中已经实施并且运行良好的土地年租制下的国有土地。(2)原划拨土地中属于经营性质的用地，包括商业、金融、宾馆、饭店和娱乐等高盈利行业企业使用的土地。(3)存量划拨土地中原用途已经发生变化的土地，包括由非经营性用地变为经营性用地和地理位置（土地位差）较好地段的土地。⑩(4)国有企业改制用地。土地年租制可以缓解国有土地人市“门坎”高和国有土地有偿使用改革风险这两个主要问题。(5)临时用地。《土地管理法》规定临时用地期限一般不超过两年，⑩临时用地法律关系简单，适合采用年租制形式。同时，由于临时用地期限较短，为了克服土地利用中土地资源短缺与土地“物尽其用”之间的矛盾，笔者认为，立法应当对临时用地者使用土地的权利进行适当的限制。因为，土地既是一种重要的财产，也是一种稀缺的自然资源，土地的财产属性与资源属性决定了土地利用中土地使用者应当承担的社会负担 。

（三）新、旧制度对接中应当注意的主要问题

首先，既要看到土地出让制与年租制各自的优势和缺陷，又要认识到土地出让制和年租制是可以并存的。土地出让制和年租制不是谁否定谁的关系，而是可以并且需要共存的关系。其次，在继续坚持土地出让制的基础上，针对目前出现的一些突出的矛盾和问题，建议在土地出让制度中建立“土地基金制度”，把土地出让金的一部分归入当期政府，土地出让金的另一部分作为土地出让基金并归以后政府使用，减少地方政府盲目“卖地”现象，平衡政府对国有土地资源的近期与远期目标。再次，逐步统一土地年租制的适用范围、租赁期限与租金等标准，规制“失范”的土地年租制。必须指出的是，实行土地年租制，土地租金要按照市场机制来确定，土地租金要充分体现国家对土地所有权的收益，确保土地国有资产在土地市场中的保值和增值。最后，坚持“统一目标，渐进改革”的方针。实行国有土地有偿使用，是国有土地制度改革的一个基本目标。同时，既要总结实践中积累的经验，逐步形成一种长效机制，又要克服土地出让制和年租制在对接中可能出现的制度摩擦和新问题，减少国有土地有偿使用改革的困难和风险。

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