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农民工的社会保障问题不是存在某个省，某个地区，也不是存在某个特殊行业，而是一种在全国各地，各行各业，也就是说，有农民工存在的地方就有农民工社会保障问题存在，只是表现程度强弱而已。一种普遍行为的存在，必然有其生存土壤，同样，导致农民工的社会保障问题存在也必定有其深层次存在原因，这就是中国当前社会保障问题没有得到解决的症结所在，因为如果只有一两个地方，一两个行业存在这种问题时，我们还可以说这是个别企业没有尽义务，个别地方没有尽责任，可是当大多数地方都有这种行为的时候，我们就不能再这么说了，因为决定大多数地方行为的不是其他什么原因，而是制度。目前我国在社会保障本身及其环境中均存在不合理的制度。
不合理的制度即不正义、不公平的制度。中国的迅速崛起使我们不得不承认在我国以前那种特殊情况下，这种不公平、不正义的制度确实可以避免更大的不公平、不合理，促进整个国民经济健康迅速发展，可以说那时的不公平正义是为了避免更大的不公平不正义。但是事过境迁，发展虽然仍是永恒的主题，但是制度运行的环境发生了变化，在今日大众的公平合理的呼声日益高涨时，如果再沿袭过去那种“法宝”，则这就不是健康和谐的发展，而是盲目病态的增长，是不合理不公正不正义的增长，无论其速度多么快，无论其GDP总值多高，都免不了被人民颠覆或改革的结局。诚如罗尔斯在《正义论》开篇提出的那样，“一种法律和体制如果是不正义的，那么无论它们多么有效，多么有条不索，也必然会为人们历改革或废除。每个人都具有一种建立在正义基础上的不可侵犯性，这种不可侵犯性甚至是整个社会的福利都不能凌驾其上的。因此，正义否认某个人失去自由会由于别人享有更大的利益而变得理所当然起来。它不承认强加给少数人的牺牲可以由于许多人享有的更大利益而变得无足轻重。因此，在一个正义的社会里，平等公民的自由权被认为是确然不移的得到正义保障的权利不受政治交易的文配，也不受制于社会利益的权衡。使我们默认某种有错误的理论的唯一原因，是我们没有一种更好的理论；同样，某种不正义行为之所以能够容忍也仅仅是因为需要避免更大的不正义。”
1.1、不合理的城乡二元结构
有效制度应该具有一般性，就是制度不应该在无确切理由的情况下对个人或情景实施差别待遇 。然而在我国现在城镇社会管理中，对此懈怠程度非同一般。首先,国家在社会保障资金供给上严重倾向城镇，下表是中国2004年3月份国家部分保障资金支出表 从表中数据可以看出，占我国人口总数70%的农村只获得社会保障资金支出的20%，而占人口30%的城镇却得到将近80%的社会保障资金。农民既如此，作为农民身份的农民工当然也就不能获得太多社会保障资源了。
插图2：中国2004年3月份部分保障资金支出简表
支出项目 城镇最低生活保障计划支出 城镇最低生活保障支出 农村最低生活保障计划支出 农村最低生活保障支出
金额（万） 139367.3 413746.4 103977.8 35312.5
合计 (万) 553113.7 139290.3
总计 (万) 692404.0
百分比(%) 79.9 20.1
（资料来源于国家统计局民政开支部分整理）
此外，目前我国城镇社会管理是以户籍制度为基础的，并把城乡分割式的二元社会管理直接搬到城镇内部的社会管理，“创造性”地形成新的城镇二元社会管理制度，这在很大程度上损害农民工作为工人本来应得的社会保障权益。作为工人，农民工为城市现代化进程几乎贡献自己全部，并且在城市中做最累、最苦、最脏、城镇工人最不愿做的事，其每天工作时间之长令我们很难想象。根据清华大学李强教授在涉及外来人口32万的北京丰台区，通过配额及问卷面访谈方式，完成的493份有效问卷调查统计结果，73.7%的农民工存在超时工作即每天8小时以上的，每天工作时间在10个小时以上的占65%。每天工作12小时以上的占23.7%（见插图3） 。
图3：城市农民工每天劳动时间调查结果
劳动小时 人数 百分比（%）
7小时以下 28 5．8
8小时 100 20．7
9小时 41 8．5
10小时 170 35．2
11小时 30 6．2
12小时 79 16．4
13小时 5 1．0
14小时及以上 30 6．2
合计 483 100．0
（资料来源于 李强 城市农民工的失业与社会保障问题《新视野》2001年第五期）
如果全国农民工停止劳动一天，很难想象整个城市会变成什么样子。按道理，农民工比任何人都有资格得到医疗、失业等社会保障。然而同样付出劳动，同样作为产业工人，甚至农民工在数量上已经超过城市户口的劳动力，已经成为产业工人的主体。却仅仅由于生在农村，便要莫名其妙地受到不公平待遇。城镇对非农业户口，一般是包就业、粮油供应，提供医疗、失业、养老保险和住房待遇，农民工却几乎什么都没有。所以国家应该现在就致力于解决这个问题，为农民工早一天争取到国民待遇，只有这样，农民工的社会保障问题才能得到有效解决。
1.2、不合理的医疗收费制度
制度是人为制定的规则，它们抑制着人际交往过程中可能出现的任意行为和机会主义行为。 然而在我国目前城镇医疗制度中，由于信息严重不对称，医疗行为存在很大机会主义与任意行为。
我们知道城镇医院收费种类多、价格高，由于信息不对称，人们很难知道医院的某些行为到底该不该、需不需要；收费到底值不值，从而导致医疗行为任意性倾向。根据云南省人大常委会研究室刘正才一项调查,云南省级公费医疗经费连年超支，到1998年底累计缺口达5000万元。广大群众更是不堪重负，从收回的问卷调查表看，90％以上的人认为医疗费用太高。连医院的一些领导和医务人员都说，自己的孩子生病也宁愿到外面买药吃。 另外医疗成本上涨过快，以药养医的现象十分普遍，浪费现象严重。1978—1997年，全国职工医疗费用增长了28倍，卫生费用增长速度大大超过国内生产总值和城镇居民可支配收入的增长速度；据《2000年中国卫生统计提要》统计，2000年，药费比例分别占到门诊费用的58．6％和住院费用的46．1％。 我们知道，农民工的医疗费用不可能全部由国家与单位出，他们自己肯定要交一部分的，哪怕是仅占20%，在这种不合理的医疗收费制度下，农民工恐怕也承担不起。农民工的社会保障的实质本应是由政府主导、企业配合与农民工受益的过程。农民工理应才是保障体制下的受益者，但是在这个不太合理的制度下，可能导致受益的不是农民工，而是医院。这不仅会导致社会保障资源外流，严重时甚至可能出现“倒吸”农民工一口，这种收费制度犹如一架抽水机，把国家和企业给农民工的有限社会保障资源，甚至农民工自己的血汗钱都给吸取走了。如果这种不合理的制度继续蔓延下去，则农民工的医疗保险很难落实下去，因为一方面国家和企业财政力度有限；另一方面农民工个人也难以承担如此“小分额”倒抽血。
1.3、不合理的保险运行制度
制度可以减少交易成本，推动交易有效完成，然而我国现行的社会保险制度由于门槛过高,很难促进农民工与社会保险这个交易有效完成。
首先是社会保险为省级统筹，不能在全国范围内合理流动，这与农民工的工作不稳定性难以有效耦合，造成农民工参保、退保、再参保。这在很大程度上造成农民工的收益降低，即使每年都交相同的费用，换了地点以后，一切还要从头再来。
  其次是我国现行保险制度主要以交费形式参保，这对于工作稳定，收入较高的城镇职工很合理，因为交纳的一小部分钱对于他们的机会成本很小，多一点，少那一点对他们根本不会有任何影响。然而对于农民工就不合适了，农民工一般储蓄极少，工作不稳定，常常过着今天有工作，明天就没有工作的无任何保障生活.李强教授组织的调查显示了33.5%的农民工在城市中有过完全失业经历(见插图4),且失业时间在一到

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