不合理，不能适应农民进行农业结构调整需要各方面服务的新情况，导致农业结构调不了或调不好，严重影响了农民收入的提高。乡镇机构设置的不合理，是增加农民负担治理复杂性的原因之一。②乡镇机关人员工资实际支出与农民收入不高而承受困难的矛盾难以解决。这几年由于受宏观经济环境的影响，加之农业结构调整难以实施，农民的收入特别是现金收入很少，而乡镇机关人员的“吃饭”问题需要的支出，已经超出了农民的经济和心理承受能力，这也加大了农民负担治理工作的复杂程度。③乡镇机构庞杂所形成官衙作风与保护农民利益的矛盾难以解决。现在农民对乡镇政府最不满意的是机构庞杂形成的官衙作风，因为这一作风直接或间接地损害了农民的利益，加重农民负担便是这一作风的必然行为。由于乡镇政府收益曲线的斜率与农民收入曲线的斜率在绝对值上相差很大，在目前的体制下要解决乡镇机构庞杂所形成的官衙作风与保护农民利益的矛盾是比较困难的，农民负担治理的复杂性由此可见一斑。

    二、21世纪初叶是农民负担治理转型阶段，其重要任务是消除治标阶段农村改革不彻底的影响

    农民负担治理由治标阶段渐进到治本阶段不可能一蹴而就，需要有一个过渡期。因此，笔者认为，21世纪初叶是中国农民负担治理的转型阶段。这一阶段的重要任务是：基本消除治标阶段农村改革的不彻底对农民负担治理的影响，逐步实现农民负担治理由治标式向治本式渐进的过渡。

    为什么说21世纪初叶是中国农民负担治理的转型阶段呢？这是因为：一是20世纪末农村改革的不彻底性必然要带进21世纪初叶，中国农民负担治理的治标式现状不可能马上就从根本上改观。众所周知，出于对改革、稳定、发展的统一考虑，我国农村的土地制度、财税体制和乡镇机构的改革，目前还没有迹象表明政府要从根本上加快进程，这就加大了中国农民负担治理向治本式跨越的难度。但是有一点可以充分相信，政府对农村改革的不彻底性会采取多种“软着陆”的措施，这将逐步改变农村改革滞后于国家整个改革的局面。这就为我们逐步将中国农民负担治理由治标式向治本式转型提供了必要的政策保证。二是中国仍处在社会主义初级阶段，农村经济发展要受到国际国内宏观环境的影响，因而实现农民负担治理的治本目标需要一个较长的过程。社会主义初级阶段的经济含义就是经济的不发达阶段。中国农村更如此。目前，我国农村经济还不很发达，特别是“三北”（西北、东北、华北）地区农村经济发展更是缓慢。我国加入WTO后，国际农产品市场对我国农业的冲击很有可能导致一些地方的农业面临萎缩的危险，这就加大了努力增加农民收入的难度。因此，21世纪初叶的农民负担仍旧是一个不轻松的话题，中国农民负担治理实现治本的目标还需要一个较长的过程。三是治理农民负担的主体是各级政府，只要乡级财政不能有效保证农村公共产品的供给，农民负担就不可能一下子减轻，治理工作就会在治标与治本之间左右摇摆。目前我国正在进行农村税费制度改革的试点工作，这是从根本上减轻农民负担的一个实际步骤。但是，农村费改税并不表明农民负担治理就达到了治本的要求，这是因为费改税并没有从根本上保证乡镇政府能有效提供诸如改善农业公共设施，改善教育、卫生、交通条件，改善信息畅通环境等农村公共产品，乡镇政府所追求的边际绩效仍然会与农民的实际利益在特定的环境、特定的条件下发生矛盾和冲突。以上三个方面的情况表明，21世纪初叶的农民负担治理将处在由治标式向治本式渐进的转型阶段。

    21世纪初叶中国农民负担转型阶段的主要任务是逐步消除治标阶段农村改革不彻底性带来的三个方面的影响：

    （一）逐步消除对农村税费制度改革的逆抗性影响。前文说过，我国目前进行的农村税费制度改革的试点工作，是中国农民负担治理由治标式向治本式过渡的一个实际步骤。这项工作能否达到预期的阈值，关键看能否逐步消除农村改革不彻底所带来的逆抗性影响。按照中央的要求，农村税费制度改革必须做到政府依照规定的农业税及农业税附加向农民收取，农民除此之外一律拒绝缴纳其它任何费用。笔者认为，在21世纪初叶要完全做到这一点难度还很大，主要的原因在于农村改革的不彻底导致乡镇财政难以应付各种开支，在别无他法的情况下可能会增加农民的隐性负担，甚至少数乡镇公然向农民收取制度外的不合理费用，回归到农村税费制度改革前的老路。以上分析不是一种假想，在21世纪初叶农民负担治理过程中必然会遇到，这是因为旧制度具有“惯性”，当实行新的制度时会产生一种逆抗性。因此，21世纪初叶要实现农民负担治理由治标式向治本式渐进，逐步消除农村改革不彻底对农村税费制度改革的逆抗性影响，显得十分重要。如何消除这种逆抗性影响，笔者认为，主要有采取诸如通过股份合作来使农民享受农村集体土地所有权；正确认识和估计农民富裕程度，进一步合理确定农民的上缴款；坚持减人、减事、减费“三减”并举的方针等措施。只要通过我们的努力，农村改革不彻底对农村税费制度改革的逆抗性影响是可以消除的。

    （二）逐步消除对依

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