示，中央在确定2002年试点省份时已经明确，除了中央财政的转移支付，省级财政亦须拿出一定财力支持改革。其余的财政缺口通过配套改革自行消化。如果按平均每个试点省10亿元的口径估算，全部试点地区须通过配套改革，自行消化300多亿元的资金缺口。乡镇机构等配套改革任务之艰巨，由此可以想见。

    未来的改革仍具有试点性质，各地亦会有不同的具体操作方案出台，而学界对此番改革的前景仍有保留。研究者们看到，尽管目前改革凭借上面的决心在加速推进，但事实上，改革的进程将受制于上级财政的转移支付能力。对于税费改革问题近年来药方多多，其中还包括取消农业税和农林特产税、改为单一的土地税以及进行基层政府体制改革、乃至撤销乡一级政权等“猛药”，但无论是什么方案，中央政府是否具有可供支配的财政实力也许是关键之关键。

    中国农村问题盘根错节，税费改革正处在一个关节点，牵一发而动全身。据《财经》了解，中央的关注点集中在2000年已经提出的“三个确保”上，即“确保农民负担切实降低不反弹；确保农村义务教育不受影响；确保农村乡镇基层政权正常运转”。国务院税费改革领导部门对试点地区的具体要求是，农民负担下降20％以上；对于义务教育，要保证教师工资的按时发放、中小学校舍的危房改造和学校的公用经费；对于乡镇基层政权的正常运转，除保证运转资金，还必须精简机构和人员。这是衡量农村税费改革是否成功的标志，也是改革能否顺利进行的保证。《财经》记者任波（记者胡一帆对此文亦有贡献）

    农村税费改革远不止是农民减负问题农民减负，县和乡、村就要减收，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转。这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次的问题正在迅速扩大试点范围的农村税费改革，是国家为减轻农民负担而实施的一项重大举措。安徽全省试点两年多，农民比改革前人均每年少交税费三四十元，总体减负31％，足以说明这一改革确已初见成效。但由此引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转。农村税费改革在试探中面临的这个两难局面，实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次问题：第一，在目前的国民经济格局下，县乡经济在总体上到底能否支撑农村基层政府和基础教育的正常运转？有三组数据可能有助于理解这一问题：一是我国目前农业户口的总数为9.34亿人，小城镇的居民约在1.5亿人以上，因此，户籍在县和县以下的人口合计达10.8亿以上，占全国总人口的85％强。二是目前我国农业中的从业人员达32451万人，占全国从业人员总数的44.43％，而农业生产总值却只占GDP的15.2％。三是县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％。这就不难理解为什么在内地有相当多农区的县乡政府和教育部门运转困难了。大凡农民负担重的地方，几乎都是县乡财政拮据的地方。原因就是当地的经济不发展，财政没有增收的来源，而开支却呈刚性增长，于是就不得不加重农民的负担。

    我国县及县以下经济在所有制结构方面的一大特点，就是没有多少国有经济，更少国有大中型企业。如再没有非国有或非公有制经济在非农产业方面的发展，那么可作为县乡财税主要来源的，当然就只剩农户了。比较一下全国各地的县乡状况就不难看出，农民负担重不重、基层政府和基础教育能否正常运转，差别其实就在于非农产业中的民营经济发展得如何。显然，如果不改变大多数人口分布在县以下的格局（而这在近中期内肯定是难以有根本性变化的），那么主要靠在GDP中比重不断降低的农业，是支撑不了农村基层政府和基础教育的正常运行的。

    因此，从县乡自身的角度看，只能是通过发展非农产业中的民营经济，培育新的财源，改善县乡财政的收入结构，农民的负担才真有可能减轻。而这就涉及整个国民经济的发展战略和资源配置问题。

    第二，农民负担与目前的财政体制有什么联系？安徽改革试点的实践表明，不增加上级财政对基层政府的转移支付，农民的负担就不可能减轻。同时，整个农村的税费改革进程，客观上又受制于上级财政的转移支付能力。仅此两点，就足以反映出在目前的财政体制下，相当多县乡政府的财权和事权实际上是不平衡的。而这种不平衡，恰恰就是不少地方农民负担沉重的主要原因。

    实事求是地说，一些地方随意加重农民负担，特别是引发恶性事件的农民负担问题，确实与少数基层干部个人的品德和作风有关。但全国存在如此大面积的农民负担问题，基本原因必定在于体制。改革财政体制是一项复杂的系统工程，从减轻农民负担的角度看，当前迫切需要的，是把基层政府应当承担的各项公共服务开支纳入规范的财政预算体系。这就离不开从实际出发调整农村基层政府的财权和事权，离不开建立规范的财政转移支付制度。

    目前各级财政都不宽裕，但看看各类城市近年来日新月异的发展和变化，应该说扩大对农村转移支付的可能性是存在的。因为农民每年的全部税费负担，毕竟

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