卫办、政法办、财贸办、计生办等等；另外还有人大主任、政协组长等，乡镇党政系统行政人员便是七八十个，再加上勤杂人员，林林总总多达百余人。这还不包括其他的职能部门。

    据统计，全国4.5万个乡镇，财政供养人员（包括离退休人员和教师）达到1280万人。此外还有380万名村干部。平均每40个农民就供养一名干部。

    《中国改革》杂志社总编辑温铁军认为，以往试点地区的改革之所以不成功，是因为现行体制下政府管理农村的制度成本太过高昂。只有解决数万个基层政府不断自我膨胀的问题，才能较为彻底地理顺政府和农民的经济关系。

    财权与事权现行财政制度的缺陷是农村税费改革的症结之一。但事关各级政府的职能定位，目前阶段的改革不可能调整到位税费改革本身，还与各级政府的职能定位联系在一起。财政体制改革与机构改革原本都是系统工程。

    一些专家认为，中国在1994年实行分税制改革之后，仍有许多未竟的任务，主要是各级政府的财权和事权还有待进一步划清。现实的挑战是相当尖锐的。按财政部科研所所长贾康的看法，在“中央和地方”的大概念下，已有的分税制相对明晰了中央和省一级分税分级财政管理体制的问题，可是，省以下政府财力分配框架没有同时确定，之后各地亦未取得明显进展。国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊认为，地方政府目前承担着教育、计划生育等许多职能，本来也应当由中央政府来承担。

    记者在采访中了解到，如今乡镇本级税收收入主要只有工商税、企业所得税和农业四税（农业税、农业特产税、契税和耕地占用税）。非农产业发达的地区当然可以从工商税、企业所得税中获取大量收入，但那些以农业为主的地区就只能依赖农业税和农业特产税收入。与此同时，目前省以下政府间财政分配五花八门，各地不一。有的安排了复杂易变的分享，在执行分税制时，多是强调上划部分，而忽略转移支付部分，有的地方甚至将农业税也划到县以上；有的则对县乡干脆实行包干制，基层在完成上级给定的税费“包干”任务前提下，须自行创收，“自己养活自己”；有的对能自给的乡镇实行“定额上解，比例递增”，对不能自给的乡镇则实行“定额补助，比例递减”。

    安徽就采用了所谓“分税加增量分成”模式，按税种划分各级固定收入，并对市县上划中央两税（增值税75％，消费税100％）收入增量返还部分，省级财政适当集中。

    一些专家介绍说，当前各地省以下财政体制的一个共同点是，各级地方政府为了保障各自的财政收入，满足其支出的需要，采取层层下压的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。

    根据财政部的一项统计，2000年，中央财政的资金集中度从1994年的55.7％下降到52.2％，省级政府的资金集中度则从1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，年均提高2％。2000年，地方财政净节余134亿元，而县、乡财政赤字增加。

    另一方面，对于下级政府的财政支出，上级的控制则相对集中。“下级”往往要执行多个上级部门提出的标准和要求。县乡两级公职人员工资欠发问题长期得不到解决，固然有复杂的原因，但其中之一就是由于工资标准按统一安排不断提高，加大了基层财政支出压力。虽然乡镇一级财政实行“超收不交、超支不补、多收多支”，但由于上级政府把各类经济、技术机构下放，又无相应的经费支持，加大了乡镇财政的支出负担。

    黄维健也承认，现行财政制度的缺陷是农村税费改革的症结之一。他指出，由于财权事权的划分关系到各级政府的职能定位，情况十分复杂，目前阶段的改革不可能将其调整到位，只能待机构改革以后，根据新的政府职能定位和机构实质再来确定各级政府的事权划分。

    并不确定的前景农村税费改革的进程将受制于上级财政的转移支付能力，中央政府是否具有可供支配的财政实力也许是关键之关键无论如何艰难，农村税费改革正在继续前行。

    根据国务院办公厅最新发布的《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，试点省份分为两类，一类是河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏16个省（自治区），中央财政将向其分配专用于税费改革的转移支付资金；另一类是上海、浙江、广东等沿海经济发达省（直辖市），它们不享受中央转移支付资金，可以自费进行扩大改革试点。

    文件同时指明，试点省是进行全省试点还是局部试点，由有关人民政府自行决定。

    政策一出，立即得到呼应。16个新增试点省（自治区、直辖市）以及确定为自费改革的上海、浙江两地均决定在全省（自治区、直辖市）范围内推开改革，加之已经进行全省试点的安徽、江苏两地，全国将总共有20个省（自治区、直辖市）推行农村税费改革。农村税费改革业已走向全国。

    以往走走停停有太多的教训，税费改革的下一步也考虑了解决基层乡镇政府的实际问题。在安徽等早期试点地区，精简乡镇机构、改革财政体制的改革已经开始。在全局范围，中央的布局中包含一些硬指标。国务院农村税费改革工作小组办公室常务副主任杨遂同向《财经》表

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