下篇调整中推进

    据相关人士透露，国务院宣布暂缓扩大农村税费改革试点是突然之举。实际上，此前不过两个月，即2001年2月17日到19日，在合肥召开的全国税费改革试点工作会上，国务院已作出在全国范围内推开改革的决定，直到3月，推进的动作仍在继续。短短一月之中，改革节奏却发生突变。

    然而，已经启动的、影响深广的改革也很难就此停步。在反复权衡之后，中央仍在今年作出扩大试点的决定。2002年，改革试点扩及全国20个省市。未来一定会充满艰辛，而前景仍未清晰。

    “输血”博弈2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付。2001年这个数字又增加到17亿元，比安徽最初上报的7亿元整整多出10亿。中央为推动安徽的试点支付了巨大的成本提起2001年4月税费改革的波折，国务院农村税费改革工作导小组办公室常务副主任杨遂周对记者解释说：“这是调整步伐。”

    之所以如此，杨遂周说，直接原因有两个，一是改革试点中存在的一些问题没有得到很好的解决，尤其是对农村义务教育的困难以及农村政权正常运转需要的经费估计不足；二是国际国内经济形势有所变化，美国和西方经济不景气，国家应集中财力应付国际上包括金融形势变化可能带来的影响。

    看起来，是国家财政支持力度的大小，在一定程度上决定了改革的进程。杨对这一普遍的看法并不反对。他亦表示，2002年农村税费改革得以继续扩大，很大程度上得益于国家财政状况好转。“钱是一个主要因素。”他说。

    对地方而言，国家的财政支持就是中央财政的转移支付。据国务院农村税费改革工作小组办公室有关负责人士透露，2000年底，国务院曾作出决定，全面推开改革后，中央财政每年向地方转移支付200亿元。根据改革前各地上报负担数据的测算，这个额度正可以适当补偿改革带来的财政缺口。但最终在决定转移支付的分配时，各地上报的数据纷纷超过预计，个别省份甚至上报了120亿元的额度。这是决策层始料不及的。

    2000年3月，对于农村税费改革的几个关键性指标，安徽曾向中央税费改革工作小组请示，其中，对于改革后的农业税率，安徽表示，如果按照7％的政策上限收取，操作起来财力缺口较大，必须由中央给予支持。结果得到否定的答复。国务院农村税费改革工作小组对安徽《关于我省农村税费改革试点有关问题的请示》的意见函表示，对于可能出现的财力缺口，应主要通过调整支出结构，压缩经费开支，以及加大省、市财政对县乡财政的转移支付力度来解决。

    “给钱”既非改革的初衷，亦非改革的目标。高层领导多次强调，方案的制订和执行必须从严，否则虽能解一时之困，却无法达到改革上层建筑的目的。然而，地方上毕竟各有各的困难。反复权衡之后，2000年10月8日，国务院第81次总理办公会议原则同意了国务院农村税费改革工作领导小组的主张，确定了中央对地方转移支付办法。

    据农村税费改革工作小组办公室副主任黄维健介绍，中央转移支付是为了维持基层政权的正常运转，并且对农村义务教育的正常投资适当补助，是“开前门，堵后门”，否则农民负担容易出现反弹。

    中央财政开始向地方“输血”。2000年，中央财政最终向安徽提供了11亿元的专项转移支付。2001年这个数字又增加到17亿元，比安徽最初上报的“7亿元”整整多出10亿。可以说，中央为推动安徽的试点支付了巨大的成本。

    配套改革：更深刻的革命税费改革构想中为配套改革提出的任务是乡镇政府“减人、减事、减支”，而目前全国4.5万个乡镇，财政供养人员1280万人。“三减”谈何容易输血当然不是治本之道。而在以减轻农民负担为目标的税费体制改革路途上，已有的前进尚嫌不足。

    今年的6月7日和7月24日分别是“两会”人大提案和政协提案办结的日子。和往年一样，几份建议对农民取消农业税或者在几年之内予以免征、令农民休养生息的提案，在决策部门引起了争议，但最终均被否定。原因显而易见：目前在部分地区尤其是主要农业县，70％～80％的财政收入均来自农业税，一旦取消，基层财政无法运转。

    其实，中国基层政府的财政窘境并非由税费改革所导致，只是由于税费改革，多年沉疴才得以迅速释放。如果谈及“治本”，必然牵涉更深刻、更广泛的改革，特别是基层政府体制和机构改革。

    这属于税费改革设计方案所说的“配套改革”，但显然比税费改革更复杂、更深刻，也更艰难。

    中国近年来基层行政机构的膨胀相当惊人。1980年以前，中国农村实行人民公社“政社合一”体制，党委、政府两套班子一般只有二三十人，人员工资和办公经费均由县财政拨款。1985年，农村完成了撤社建乡，存在了几十年的人民公社被数万个乡镇政府取而代之。乡镇政府的“六套班子”和代表上级政府部门的“七所八站”应运而生。

    经过多年演变，乡镇机构之庞大已令人叹为观止。一般而言，在各个乡、镇党委和政府两大系统中，党委系统有正副书记三至四人，另有党委委员五至七人，下设宣传、组织、统战、纪检、政法、武装、妇女、共青团等部门；乡镇政府系统正、副乡（镇）长三至四人，下设六至八个办公室：党政办、农业办、乡企办、建设办、科教文

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