皇粮、不入我国干部正式编制的民办干部。

    长期以来，适应计划经济体制的要求，我国的干部体制一直实行的是上级对下级的任命制。那时，整个社会尤如一个大工厂，计划部门下达的指标，尤如命令，一直达到各个工厂、农村的各个生产队，直至农户身上。农民种什么，种多少，都由上级说了算。与此相适应，一套自上而下的逐级干部任命体制也形成了，从而在组织上保证上级下达的各种计划指标的完成。这种体制从理论上来说，应该是能够保证资源的有效利用的。在我国建国初期，经济不发达，人们需求相对单纯的时期，也确实起了一定的积极作用。但是随着经济的发展，人们需求的多样化，这种从前苏联照搬过来的计划体制，越来越暴露出其内在固有的弊病。计划的滞后和相对固定与日新月异的经济发展之间的矛盾越来越尖锐，以致它最后成为我国经济发展的桎梏，成为我国生产关系不适应生产力发展要求的最主要方面。改革开放的任务正是在这样的背景下提出的。从1978年至今，20多年过去了，我国已在经济的管理上大踏步地突破了计划经济的框框，建立社会主义市场经济体制已成为我国经济体制改革的目标模式。从农村来说，自从实行了家庭联产承包责任制，农民们第一次获得了经营的自主权，各种经济组织在农村蓬勃发展，农民的收入多样化了，经济组织多样化了，因此，原有的一套对农村基层组织的管理方法已失去了效用。正是在这样的背景下，由农民自发创造，党和国家加以引导、推广的村民自我教育、自我管理、自我决策、自我监督的村民自治制度，才推广开来。这一制度一试行，就极大地激发起广大农民的政治参与热情，并推动了农村经济的持续发展。很显然，这一基层的政治体制改革，适应了我国农村经济发展的客观要求，适应了生产力的发展。

    虽然我们说经济基础决定上层建筑，生产力决定生产关系，但也要看到，上层建筑也具有相对的独立性，它不会随着经济基础的变化就立即发生变化。正是从这个意义上说，村级民主制度的建立，对我国的干部管理体制和乡镇政权的管理体制构成了巨大的挑战。村干部从由上级任命，对上负责，变成了由村民直接选举产生，要对全村的老百姓负责；村自治组织与乡镇政权是法律面前的平等关系，而不是上下级之间的领导与被领导之间的关系。这看似很小的变化，实质上已打开了我国干部管理体制序列中最末一结的一个缺口。它使我国最基层的一级政权组织直接处于与现实的矛盾的激化点上，迫使人们更多地思考今后乡镇政权管理体制改革的出路。

    其实，随着市场经济的进一步发展，已经有越来越多的人逐步认识到，自上而下的干部任命制和层层对上负责的干部管理体制已越来越不适应经济改革和经济发展以及对外开放的需要了，它已成为保证我国经济进一步长期、稳定和持续发展，充分调动广大人民群众的生产积极性，创造性地使我国的生产关系适应生产力发展要求的最主要障碍之一，成为了我国基层政权稳定、良性运作的焦点问题。可以预见，这个问题的逐步解决，必将开创我国生产力大发展的新局面。

    我们在调查中发现，新密市的乡镇政权在其运作中，已经从各个侧面反映出这种干部自上而下的任命和管理体制的弊端，并预示着我国乡镇政权干部管理体制改革的方向。

    首先，乡镇政府的职能转换和机构精简要求对我国现有的干部管理体制进行改革。目前新密市各乡镇政府的正式编制只有不到40人，但几乎每个乡镇政府的工作人员都超过百人，更有接近200人的趋势。这其中大约1/3的工作人员属于聘用干部，工作于自收自支的部门。庞大的政府工作人员，造成了政府内部分工过细、人浮于事、办事效率低下，它不仅加剧了乡镇财政的紧张状况，也大大加重了农民的负担。据统计，新密市有一半以上的乡镇干部的工资无法正常发放，有的乡镇欠薪达3个月之久。乡镇财政成了名副其实的吃饭财政。虽然这几年精简机构也搞了多次，但不仅收效甚微，而且有越减越膨胀之势。其实，我们只要从现有干部管理体制来看这个问题，所出现的这些现象就有了顺理成章的解释。既然乡镇干部是由上级任命的，那么你在精简机构时就不能不顾及到上级各部门的意见。而现在上级到下面办事最方便的莫过于在下面有对口的单位，即“腿”。所以，对于乡镇政府来说，精简机构减到哪个部门都是难题。由此而形成的就是政府职能的转换步履艰难。但现实农村经济的发展又逼迫乡镇政权在这方面必须深化改革。因此，出路只有一条，即逐步改变现有的干部管理体制，变乡镇干部由上级任命为由选民直接民主选举产生。以对现实经济运作负责为出发点，来组织乡镇政府，由于切断了层层对上负责的层级式联系，使乡镇干部执政的合法性基础转变了，所以他们可以更加理直气壮地根据当地实际经济发展状况来选择合适的管理方式。这就为我国长期以来一直困扰着各级政府的人员机构精简和政府职能转变奠定了坚实的基础，并开出了一条新路。

    其次，现实的农村经济产业结构调整迫切要求我们改革现有的干部管理体制。新密市各乡镇的主体经济，过去一直是靠资源型产品为龙头的，其中煤炭、水泥、造纸和耐

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