二、村民自治后领导体制的转变对乡镇政权管理体制的挑战

    1998年，《村民委员会组织法》在全国普遍实行。当年，新密市15个乡镇的各个行政村，于1998年底全部通过直选产生了新一届村民委员会，并组织了新一届的村委会。这一领导体制的重大转变，将会对我国乡镇政权的管理体制产生重大影响。虽然到目前为止，我们并没有从村一级组织那里得到更多的关于要求乡镇政府管理方式转变的信息，可能这是需要一个时滞和消化的时间，更何况在这次村委会直选中有大量的选举仅仅是走过场，并没有从实质上改变过去村委会侯选人由乡镇政府决定的状况，但我们确从大量乡镇干部那里实实在在地感到了村委会直选后对乡镇政权管理体制的挑战。毕竟自己过去长期习惯了管理方式要发生变化了。产生这种变化的压力，既来自村一级组织领导体制的根本转变，更来自自上而下的新的制度安排。对于习惯并实际上必须对上负责的乡镇政权来说，真正的变化开始了。

    第一，领导与被领导的关系变成了指导与被指导的关系。变化首先来自全国人大常委会通过的新的《村民委员会组织法》。该法规定：村民委员会与乡镇政府的关系是指导与被指导的关系。很明显，每个乡镇干部都面临着一个角色转换问题。在分权式的压力型体制下，上级下达的各项任务，最终都要在村级组织那里落实，由于村干部基本上都是由上级考查任命的，所以对上负责已经成为村干部的行为习惯。这样，矛盾的焦点，大都聚积在村级组织那里。用笔者在新密市城关镇东瓦店村调查时村长的话说就是，“既然上级这样信任我，我就必须把上级布置的各项任务完成好”。那时，金字塔式的行政层级的压力型体制是从上至下，贯彻到底的。现在，情况发生了变化，由村民直接选举出的村委会，自然要把对全体村民负责放在更重要的位置。当面对来自上级不合理的任务摊派时，代表广大村民利益的村委会会更倾向于采取抵制态度。这种对上负责和对下负责的冲突，实际上把压力型体制的矛盾焦点上移了，移到了与村委会只具有指导关系的乡镇一级政府身上。这种上移的积极意义在于迫使乡镇政府逐步改变过去在压力型体制下的习惯管理方式，而更多地是在充分尊重村民意愿的前提下，采取典型示范、引导、服务、发展中介组织等方式进行。

    第二，在法律面前的平等关系。新的《村民委员会组织法》取消了过去乡镇政府对村民委员会的上下级领导关系，使村民委员会这种自治组织从此从法律上具有了与乡镇政府协商、沟通、指导的平等地位。从表面上看，我国农村村民自治制度的实行，是中央政府凭借自身强大的权力，在全国范围内来推行一种新的制度。实际上，这是自改革开放以来，随着我国生产力水平的提高，经济实力的增强，我国社会基层人民的自组织能力发生变化的结果。在取消人民公社制度，实行联产承包责任制后，由于我国农村产权制度发生了巨大变化，原来的带有浓厚计划经济色彩的农村基层管理体制瓦解了。取代原有体制的我国农村基层的自组织形式有多种选择。在我国现行的制度框架下，最符合社会主义市场经济发展现实的，就是实行村民自治制度。它一方面反映了我国农村随着经济发展水平的提高，广大农民民主意识的增强，对自己民主权利向往和追求的现实，另一方面，也反映了中央政府希望通过总结和推广这种由农民自发形成的制度创新来不断增强我国基层农村的自组织能力。这样，我国原有自上而下、一以贯之的管理体制，在乡镇政权与村级组织之间出现了断裂。在行政层级的末端上，出现了法律面前的平等关系。可以预见，随着我国农村村民自治制度的不断完善，我国社会基层自组织能力的不断增强，不仅将迫使乡镇政权逐步改变原有的农村管理模式，而且将对乡镇政府的行为产生越来越明显的制约和监督作用。

    第三，主动适应和被动应付局面的并存。我国的制度创新，常常是在压力之下开始的。这种压力或来自外部，或来自内部，或两者兼而有之。从乡镇政权这一层级来说，在农村实行村民自治制度，既是中央布置的重要农村工作，是需要落实的重要农村工作政策，也是辖区内广大农民和乡镇企业的客观要求。但是，对乡镇干部来说，则需要有一个较长期的适应过程。这一过程的长短，主要取决于三个因素：其一是一种新观念的不断灌输；其二是现实对新制度合理性的证明；其三是来自上级机构以至中央对新制度的不断确认。显然，就目前情况而言，被动应付的成份仍大量存在。在笔者调查的新密市几个乡镇里，不少乡镇主要领导干部对今后如何处理与村民自治组织的关系心中没底，他们仍处于旧的思维习惯和原有的行为方式的控制之下。对于广泛推行的村民自治制度，则认为既然上级布置这项工作，我们就按照上级精神贯彻落实好。但笔者确也碰到了几个思想认识清晰，贯彻富于创新，主动适应农村基层管理体制变化的乡镇领导。我想，这大概就蕴含着我国乡镇政权管理体制的突破。

    根据以上的分析，我们可以说，村民自治后对乡镇政权管理体制的最大挑战，来自于它在我国长期实行的、自我封闭和自我循环的干部体制上打开了一个缺口。尽管村干部是不吃

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