的企业很少，县乡吃皇粮的人很多，僧多粥少，加上财政收入不足，工资不到位、少发的现象比比皆是。可以想象，在一个连工资都难以有保证的地方，公务员实施行政行为的公正性能有多大的保证，根据管理学的常规，管理者的低成本往往导致管理效果的高成本。



财税体制的集中化直接导致了县乡财政赤字。从税收得不到足够的钱，县乡政府以及村委会[①]在进行管理时出现如下政府失灵：



其一，县乡政府在进行政务活动时，常把创收当作第一位的要事来抓。公务员如果工资都发不出，行政权力就会向行政主体方面倾斜，政府决策往往在考虑公共事务管理时，渗入行政主体自身利益需求。因此，出现各种名目的乱摊派、乱集资、乱收费，就不足为奇了。而这些费用最终都落在了农民的头上，农民收入有限，可负担却很重，农民收入问题也就越发严重。



其二，农村基层政府增加农民负担已为中央所明令禁止，农民也在自觉地抵制，因此，政府靠增加农民负担来解决财政赤字越来越困难。没钱怎么办？政府不能关门，政府无法运转社会也就无法正常运转。因此，县乡政府以及村委会举债发薪已成了普遍现象。有关资料统计：三农负担共计近20000亿之巨，按6%利息计算，年需要利息1200亿，就是贷款还款期平均放宽到十年还完，不再增加农村集体贷款和借款，一年也需要平均还本付息近2600亿。十年期间，分摊到每一个县，平均每年需要还本付息一个亿，平均到每个乡镇每年要还本付息580万元（周天勇，2001）。刘喜堂（2000）根据对全国81个农民负担检测县的调查，乡均债务额达到1098.6万元，均净负债为708. 4万元，乡镇一级政府面临破产。农村基层政权的债务最终还是要靠征收农民税费来还。



3．政府失灵的表现之三：行政指导的指令化



政府干预经济是政府的一项重要的职能，而政府干预往往缺乏足够的准确的信息。政府要有效地干预经济生活必须掌握全面准确的信息。就我国情形而言，由于信息渠道不畅通、信息技术手段的落后以及普遍存在的人为‘搀水分’等原因，政府要及时地得到全面准确的经济信息更属不易，且获取信息所需要的高额成本，也限制了政府在这方面的努力（周明生、金太军，2000）。



实施行政指导是农村基层政府推行积极行政的一个重要手段，也是必不可少的。但是，农村基层政府，特别是乡镇政府实施有效的行政指导，尤其是有关市场信息的行政指导却是勉为其难。其原因：一是乡镇政府的信息渠道并非总是畅通的，而且信息的来源单一，主要依靠上级政府提供；二是乡镇财政困难，很难挤出一定的费用来收集有关信息，而信息的获取却往往需要高额的成本；三是乡镇信息处理的人才匮乏，在我国大多数乡镇高层次的人才很少，乡镇拥有计算机也少，能利用互联网的乡镇更少；四是乡镇缺少收集信息的积极性，因政府行政是非盈利的，政府进行行政指导是政府的职责所在，而收集信息却要高额的成本，这种成本是不应向使用者转移的，因而制约了乡镇收集信息的积极性。



正是由于行政指导信息的获取存在诸多困难，所以乡镇行政指导中领导“拍脑袋”决策的事时有发生。乡镇领导“拍脑袋”决策难保决策的失误，而一旦失误，损失只能由农民独自承担，因为行政指导是不具有法律约束力的行为。按理说，农民对于行政指导可采纳也可不采纳，但是乡镇领导往往为了推行其“规划”，强制要农民执行行政指导，如强制种烟草、种果树、种药材等。在现阶段，由于乡镇管理水平不高，行政指导往往变成行政指令，强制的行政指令直接妨碍了农民经营自主权，挫伤了农民生产的积极性，影响了农民投资的力度，最终影响到农民收入的增长。



4．政府失灵的表现之四：管理目标的自利化



政府的管理目标和存在依据是为公共事务服务，提供公共物品（王广正，1997）。但是，对于农村基层政府来说，在提供公共服务的同时，也存在管理目标为自身利益服务的倾向。产生这种自利性的原因有：



其一，基层政府具有扩张行政权力的欲望。“很少有人能够抵御增加他们自己的影响或权力的诱惑。政府也是如此。它们常常倾向于做的既多又长。” （萨缪尔森、诺德豪斯，1992）各级地方政府常常想方设法建造漂亮的政府办公大楼，购买高档的小汽车，但是没有借以计算这些项目的经济价值的损害报告，只要有地方人大的审议通过，或者党委常委会、政府常委会集体通过，甚至由主要领导跟其它领导通通气就行。每一位领导上任以后，总想“为官一任，造福一方”，总想有所建树，这样一方面可在群众中树口碑，另一方面为升迁做好准备，由此很多形象工程应运而生。更要命的是每一位领导的形象工程往往不同，前任领导的形象工程可能是种大棚蔬菜，后任领导的形象工程可能是种果树，农民的生产成了某些官员树立政绩的手段。农民在政府行为中往往不知所措，种了挖，挖了再种的事并不少见，社会财富的损耗太大，农民不堪重负。农民收入的增长，缺乏长期的规划，很难产生规模效应。



其二，乡镇政府机构和人员膨胀的限制措施少。政府不以营利为目的，政府机构的膨胀在缺少控制措施的前提下，有其必然性。政府以提供公共服务和公共

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