有负面影响的，政令不通就是综合表现。有的人借村民民主来抵制镇政府的政策执行和管理。例如我们镇，政府对村里征地款的分配和使用，就存在失控问题。镇政府不是想从中瓜分什么利益，是政策不许分光吃光。而农民的想法很简单，就是不放心集体来管钱，要落袋为安。现在实行村民民主决策，政府还有没有权去干预这样的事情？”[2]



然而，乡镇干部工作再困难，毕竟还有退路，大不了异地为官。可村干部就没有这样的机会。村干部不属于国家财政供养的范围，但政府的许多政策、国家许多的实际任务要靠他们去落实，这就产生了一些矛盾。许多村干部有这样的心态：完成听从上级的指示，得罪村民多了就怕没退路。一位被访的村干部说：“上头布置的事情不少，但经费不多。上面布置的任务完不成，要挨批评，而当个村干部还要由村民来挑三拣四，夹缝里做人真难。”一位村主任则反映：“现在的村主任真难做。你是村民选的，就得维护村民的利益，这个道理我们明白。但是，一旦村民的个人利益和集体利益有矛盾时，就不好处理了。例如我们村，难度最大的事情要算撤违章建筑。农民几乎花费了全部积蓄才建起一栋新楼，政府一说是违章建筑，就要撤掉。我们村干部就是再讲原则、再下狠心，手都硬不起来。”[3]



这个问题的实质是，实行村民自治制度会不会影响法律、法规和政策在农村社会的有效贯彻执行。过去，为了保证法律政策的贯彻执行，以组织路线为保证，以干部任命制度为手段。而实行村民自治制度以后，目标没变方式变。所谓目标没变就是党的政策、国家法律、政府法规必须得到贯彻执行。所谓“方式变”就是不能再靠任命制来实现“组织路线”的保证，而要采取适合村民自治新形势的组织方式。这就是问题的症结。



2、镇村两级干部对村民选举都存在一定的厌倦和畏难情绪，影响基层工作能力和质量的提高



从我们的调查及有关部门的情况汇报来看，镇村两级干部甚至部分村民群众，对村民选举都存在不同程度的厌倦和畏难情绪。问题主要体现在三个方面：一是村民选举的组织工作似乎成了乡镇政府的“额外负担”。有些乡镇干部反映，按理说村民选举是村民自治份内的事情，政府只起指导作用，但实际不是这样。搞一次村民选举，镇里干部要全员动员，采取包片包村、责任落实到人等组织措施，目的是保证一次选举成功，否则劳民伤财、人疲马倦。 二是村民参加投票的误工补贴如何解决的问题。在课题组调查的这些农村，村民投票的误工补贴大致上是5-30元/1次（平均是15元/1次）。“投票误工补贴”类似公社时期的“政治工分”，成了村民参与村里公共事务活动的一种惯例。几乎所有的被调查村干部都认为，如果不发投票补贴，《村委会组织法》规定的“双过半”就难以保证。番禺有个穷村，年收入5万元左右，选民2300多人，村里一次投票选举就要花掉村集体的全部积累。结果，新上任的村委会接手一个“经济空壳”，其工作的难度可想而知。应该说，遇到这种问题的农村，不是少数。



三是选举出来的干部，有个三年任职的时间限制，投入实际工作的时间不多。因此一些镇干部反映，部分村干部的实际工作状况是，第一年适应适应，第二年初入角色，第三年等待选换届。也就是说，真正发挥作用的时间不超过1年半，村民选举的前后事情就得花费了村干部1年多的时间和精力。乡镇政府又如何应对这样的局面。



出现这样的问题，与现行村委会选举制度的具体设计有一定的关系。比较中国与外国的地方选举制度，我们发现，中国的村委会选举制度其实选择了难度很高的绝对多数原则（即双过半的原则），而不是简单多数原则。同时，我们的计票基数几乎是以自然选民为基数，而不是自愿登记选民为基数的，这就进一步增大了选举成功的难度。这是问题的原因之一。其次，投票补助做法给村委会选举的组织工作及村委会今后的工作都带来了一定的困难，特别是对于那些人口多、村集体收入又低的农村，不改变靠发补贴来吸引投票的习惯是不行的。



3、村委会干部不作为，政府难处理，“指导-被指导关系”往往变成了乡镇工作的束缚。



下面这个案例反映了乡镇政府为何难以介入处理那些不作为的村委会：[4]



鹤岗村是广州白云区的一个纯农业村。全村1365人，选民900多人。1999年本村实行第一次村民直选，村民们兴高采烈地把本村首富邹姓村民选为村主任。邹主任的企业办在村外，在广州郊区一带小有名气，据说年产值几千万。但鹤岗村是个负债近400万的村子。村民选举邹的意图是希望这个经济能人使把村里的经济搞上去。可是，邹主任是个“三板斧”，三招不见成效就走人了。两层楼的村委会办公室，仅由妇女主任和女会计留守，村里人戏说村委会成了“尼姑庵”。村支书是小姓人家（该姓占全村人口的20%），看到大姓人多势众（占80%）左右选举局势，也就不图在村里发展了。其实，支书也是搞建筑承包发家治富的经济能人，在他担任支书期间，他自带资金近400万元，把这个远郊小村变成了全国园林绿化百强村。村委会所欠之款的“债主”就是这位村支书，可村支书的钱又主要来自自己的建筑经营收入银行贷款。



村委会

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