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当前农业进一步发展面临的制度瓶颈

发布时间： 2003-3-24 作者：邓大才

　［摘要：我国农业经过20多年的改革，许多制度都围绕市场进行了较大的调整和创新。这些调整和创新对中国农村的进步、农民解决温饱问题、农产品供给走出短缺局面，功不可没。但是随着农村制度环境的变化，市场体制逐步深化和完善，农业由资源约束转向资源和市场双重约束，城乡关系、工农关系的重新定位和农业国际化趋势的即将全面来临，曾经发挥过巨大作用的农业经济制度，有相当一部分由于自身的缺陷、或过去改革的不彻底、或制度变迁的边际效率已趋于零，逐步成为了制约农业进一步发展的瓶颈。］



　　1．以小农为本位的农业经营制度阻碍了农业效益的进一步提高



　　从理论上讲，制度效率有一定的时间长度和阶段性。一定的制度只能在一定的时间长度内发挥作用，且效率的高低是现阶段性，即制度设计运行前期效率较高，随着时间的推移、效率递减，在制度完成任务后，其效率也就释放完了。以家庭为单位的小农本位，在改革开放初释放的效率，推动了农业的高速发展，提高了农业的比较效益。但是家庭承包经营制度是为了解决温饱问题而设计的，尽其最大的潜能（即达到制度效率的极限），也只能解决温饱问题。因此，早在1984年，我国农村已有许多地方解决了温饱问题，换句话说在既定的制度环境和结构下农业经营制度的变迁能量已基本释放完毕，其制度安排已达到新的均衡而不再有额外收益。具体来讲就是以小农为本位的农业经营制度已经严重阻碍了农业规模经营和规模效益的提高。如果这时还不调整农业经营制度，从制度上为规模经营提供条件，农业就难以有根本性的突破。



　　2．无法提供财产安全的农村财产制度抑制了农民财产积累的冲动



　　虽然改革开放以来，农村财产主体的变迁使财产基本归位，财产主体基本到位；并向多元化的方向迈出了可喜的一步。但是这种变迁毕竟是浅层次的，随着以市场经济为目标模式的改革深入，浅层次的改革带来的经济冲动已不能维持农村经济的持续稳定增长，一系列的问题难以在目前的财产制度下解决。一是农村财产制度的定义和性质不清楚。二是财产主体的权利和义务分离。三是农村财产组织形式和实现形式不明确。四是私人积累的财产究竟在不在法律保护之列不清楚。因为农民的财产多了、资产多了，但是如果辛辛苦苦赚的钱不能得到法律的保护，农民也不敢露富，更不敢扩大再生产。俗话说；“有恒产者，有恒心”。这就需要建立一种与农村多元化财产主体格局相适应的崭新财产制度。因此，农民财产的增多迫切需要建立和健全保护个人财产的法律制度。



　　3．以解决温饱问题为主要目标的农村地权制度不能适应发展现代农业和农村非农化的需要



　　虽然家庭联产承包责任制突破了单一的产权结构。形成了多种权能并存的格局，但是这一制度安排以传统农业生产经营方式为基础，以解决农民吃饭为主要目标，主要体现制度的公平性。而随着社会主义市场经济体制的逐步完善，这种简单的分离，仅仅是农村产权在旧体制下的一种局部的、微观的、暂时的调整，没有触动农村产权的核心——土地制度，不能适应发展现代农业和农村非农化对产权制度所提出的要求：一是农地产权结构不合理，层次不清，关系不畅；二是所有权主体多元化，导致所有权主体缺位，所有权代表模糊；王是农地使用权凝固、封闭，二级市场发育滞后；四是土地承包权的短暂性、临时性与土地长期规划、持续发展的矛盾无法解决；五是收益分配权被上级“所有者（或终极所有者及其各级代理）侵蚀”，剩余收益权也未全部得到保证；六是处置权即让渡权受社会与所有制、行政和现行法律的限制，难以落实到位。



　　4．不合理、不规范的农村财税制度难以有效地形成新的激励，不能调动地方和农民的积极性



　　（1）财权、事权、人权分离的财税制度制约了地方政府的职能发挥和调动地方积极性。一是以分税制为基础的国民收人再分配体制应先划分事权，然后再根据事权确定支出，最后确定各级政府应得的收入。而我国现行的分税制则先划分中央与地方的收入，在事权的划分上，中央与地方及地方各级政府之间管理体制仍很混乱，造成了事权与财权的分离，尤其是农村基层政府及农民自治组织，往往有事权，而无财权，只好举债运作或摊派。二是与分税制相联系的财政收入多种预算渠道造成了国民收入再分配的扭曲格局，违背了公共财政完整、统一、公开的原则。地方政府特别是乡政府和自治组织的乡统筹、村提留只能满足“吃饭”，还有一些地方连行政事业费、“人头费”等项开支也难以满足。 　　（2）税费不清的农村税费征收制度削弱了农民发展后劲。从农民人均纯收入增长率与负担增长率来看，1988－1992年，农民人均三项负担支出年均递增16.9％。而农民人均纯收入递增速度只有9．5％。1994－1996年虽有反弹，但也只有1996年的负担率低于人均纯收入的增长率。据对全国6．73万户农村居民抽样调查，1997年上半年农民人均三项负担额，比上年同期增长19．6％，而同期农民人均现金收入仅增长6．5％。就农民负

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