个人权利与自由的基本保证）等等。这些都是今后能否真正做到以法（宪法和法律）治官的关键。

　　2.以法律治官

　　这要求首先加快制定有关公民宪法权利的立法，如新闻法、出版法、社团法，以保障公民的言论、出版、结社的自由，从而有效地运用这些权利去制衡政府权力，监督政府及其官员。要下大决心和加快制定人大监督法，从而使人大对一切国家机关和武装力量、各政党特别是执政的党组织与党员干部）的监督有法可依。要制定公务员法（现在只有1993年制定的国家公务员暂行条例），并严格实施法官法、检察官法、人民警察法等法律，使之依法行政、依法司法，勤政廉政，积极为人民服务。要分别制定各种单行的行政程序法，它是“依法行政”的一个基本依据，使行政行为纳入民主与法治轨道，旨在使行政行为公正合理和有效率，加强对行政行为的事前监督，防止行政侵权和官僚主义，防止行政机关及其官员的专横和腐败。行政程序包括行政立法（法规、规章）程序、行政许可、行政收费、行政征收、行政处罚、行政强制执行、行政救济，等等。其中已制定行政处罚法、行政监察法、行政复议法、行政诉讼法，其他法尚亟待制定。在这些立法中要健全作出行政决定前的听证程序（听取利益相对人的意见），实行政务公开、公平、公正原则，实行公众参与。

　　在各项行政立法中，要注意对行政机关及其官员既有所授权，亦有相应的控权。近代行政法相当程度上是控权法（控制行政权力），而到现代，20世纪以来，通过立法权、司法权去限制行政权力范围的传统，已逐步将重点转向防止公务员滥用行政自由裁量权上，即由限权到制官。由于现代经济与科技的迅猛发展，行政任务日益繁杂，行政权力不只是对社会秩序的管理，而且要主动为社会谋福利，行政权力逐渐扩张，这是必要的。因之，现代发达国家的行政法已不着重于限定行政机关享有权力的范围，而是防止行政权力行使者即行政官员滥用权力，擅自扩大权力范围。路易斯。杰斐（Jaffa）说：“行政法是管理和控制行政官员的行为的法。行政法控制对象并不是政府，而是那些组成政府的人。……正是基于此，行政法是用来规定指导性原则以及程序，以控制行政官员的‘冲动’。”当然，在我国，由于过去行政权极其强劲，其权力范围几乎无孔不入，所以，行政法仍须注重对行政权力范围的限制（特别是针对政企不分的状况）。但我国行政官员的专横，确也往往表现在对行政自由裁量权的滥用上。按英国宪法学家戴雪的说法：“哪里有自由裁量，哪里就有专横。”“政府一方专横的自由裁量权，必然意味着公民一方的法律自由难以保障。”美国大法官道格拉斯也说：“当法律使人们免受某些统治者……某些官员、某些官僚无限制的自由裁量权统治时，法律就达到了最佳状态。……无限自由裁量权是残酷的统治。它比其他人为的统治手段对自由更具破坏性。”限制广泛的行政自由裁量权被视为一个法治国家的必要标志之一。当然，他们对自由裁量权的警惕与排斥过于绝对化，忽视了行政自由裁量权对灵活及时、因地制宜地处理有关公民与社会公共利益事务，实现“服务行政”“给付行政”原则的必要性。但从以法治官的视角看，加强对行政官员的广泛自由裁量权的限制，在现时的我国，则是十分重要的，这有利于克服“权大于法”、“以言代法”等现象。

　　所谓行政自由裁量权，是指行政机关或行政官员所拥有的作为或不作为及如何作为的选择自由。自由裁量权意味着根据合理和公正原则行使行政权力，而不是根据个人好恶行事。它应是法定的、有一定之规的权力，而不是含糊不清、捉摸不定的专横、专断的权力。不合理地行使自由裁量权就是滥用自由裁量权，包括：（1）不正当的目的；（2）错误的和不相干的原因；（3）错误地适用法律或事实根据，（4）遗忘了其他必要的有关事项；（5）不作为或迟延；（6）背离了既定惯例或习惯如在同样情形下许可此人而不许可彼人做某项事情）；等等。现在，一些行政官员利用自由裁量权任意收费、处罚、许可、摊派等等，谋取本部门或个人的好处，是官员贪污受贿的一条宽广的渠道，必须从严加以立法限制和惩处。

　　自由裁量权是行政机关及其官员行使行政权力上的一定自由度。对行使这种权力的自由，要有法定限制；同时对于行政官员（也包括司法官员）自身的自由权利，也应有多于一般公民的必要的限制。对于一般公民而言，“法不禁止即自由”，法律未加限制、禁止的事，公民都有权利自由去做，不受法律干涉；而政府官员则要受“法无规定皆禁止”的原则约束，即无法律根据，政府官员就没有行使某项权力的权利。一般公民可以放弃某项权利的行使；而官员行使权力既不得滥用，也不能怠用或放弃不用，否则就是失职、渎职。又如宪法中公民的言论自由权，行政官员或公务员所受的限制就严于一般公民。法国公务员总章程（1959年2月4日颁布）中规定：公务员发表任何见解的权利，因职业上的特殊需要而有所限制。这称为“克制保留义务”，即公务员在职期间无权向公众发表个人的主张和意见，不得以个人的观点来混淆国家在某一问题上的立场和态度。同时还规定公务员在向公众发表任何性质的观点时，必须慎重，措词准确，口气婉转，态度克制，不能有挑衅性行为等等。有的国家还规定公务员不得参加旨在反对政府的游行示威、罢工，严禁政府大部分雇员参与某些党派政治活动。

　　反观我国，行政官员行使权力、享受权利的自由度，远比一般公民大。一些官员以言代法，谁权大，谁的言论自由度就大，任意自由裁量的权力也大。这都是不符合法治精神的。

　　3.使从政道德法制化

　　治官重在治贪反腐，防范以权谋私。中国古代儒家要求统治者“为政以德”，以“礼义廉耻”作为“国之四维”来约束权力者。但他们提出对为政者的一些清规戒律，多限于一些道德箴言与说教，不大重视道德的法律化。在专制的人治政治下，道德法也难以制约官吏。　　当代世界各国都受官吏腐败的困扰。一些国家加强了从政道德的立法，主要是为了加强政府与公职人员的廉政建设。其中包括严禁在公务活动中送礼、受礼；不准公职人员经商；限制公务以外的兼职活动；禁止以公权谋私利；禁止不正当使用政府未公开的信息和国家财产；要求公职人员申报自己及其家属的财产；实行公职人员回避制度（包括任职回避-如亲属不得在领导干部管辖下的同一机关工作；公务回避-涉及本人利害关系的争讼，“自己不得当自己的法官”）；对离职的公务人员的活动的限制等等。

　　我国近年来党中央和国务院也陆续颁布了一些约束党政干部的行为准则。诸如关于党政干部的生活待遇、个人收入申报、禁止经商、接受礼品的限制、厉行节约制止奢侈浪费、领导干部亲属不得在本地区外资企业中担任重要职位、领导干部报告个人事项等规定。党中央还发布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》等重要党规。这些规定有助于党政干部的道德自律与他律，但还有待采取坚决措施，从严执行。

　　以法治官还要强调充分运用刑法中的“侵犯公民人身权利、民主权利罪”、“贪污、贿赂罪”和“渎职罪”，对贪官污吏严加惩治。

　　4.提高公职人员的法治素质

　　以法治官不只是外治，更重要的是内治，即提高公职人员自身的法治意识与法治素质，自觉以法律己。

　　公职人员特别是从中央到基层的各级领导干部，都应当具有相当的法律素养。在外国，议员、总统、总理与内阁部长，大都是律师或法学者出身，至少也都有相应的法律学识与从事法律工作的经历。我国过去的中央领导人都是在枪杆子下久经考验的老革命，而对法律则是完全的外行。这也是过去长期以来

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