布。

　　第三，如果行政机构明确说明它在行使自己的立法性职权时，其规则是立法性规则。[63]如果行政机构打算使其规则具有法律效力，就必须适用专门的规则制定和颁布程序。法院指出在后继诉讼中，法院对行政机构适用立法性规则和解释性规则的尝试，其反应是不同的。[64]法院必须给予立法性规则以法律效力，除非它和制定法不一致。给予立法性规则以法律效力是适宜的，因为它已经经过了通告评论程序。因此反对该规则的人，已有充分的机会来对该规则的基础进行挑战，审查法院已要求行政机构就规则的基础作出辩护。相反的，如果在后继诉讼中，行政机构试图依靠解释性规则，法院将考虑该规则是否合理、明智，在执法过程中适用是否具有正当性。

　　因而，一个规则无法逃脱司法审查的滤过，要审查行政机构是否有充分的支持该规则的理由。对立法性规则而言，在对规则审查的诉讼中，行政机构必须要准备好为其推理过程的充分性进行声辨。[65]对解释性规则而言，行政机构必须要准备好为推理过程的充分性进行声辨，指出其足以支持规则在个案中的适用。[66]

　　第四，一个规则如果与此前的立法性规则不一致，则一定具有法律效力。[67]由于此前的立法性规则具有法律效力，它只能通过另一个有法律效力的规则来修正。因此任何修正立法性规则的规则一定是立法性规则。

　　为了说明此重要标准，法院做出了两个重要的区别。第一，仅仅是对此前立法性规则的阐明或作详细说明的规则，不必要是立法性规则。[68]当行政机构试图分辨规则中暧昧不清之处，对立法性规则进行解释时，不需要行使其立法性职权。第二，与此前解释性规则不一致的，不必要是立法性规则。法院从两个方面对这个重要的原则加以解释。运用形式化的法律推理，法院指出解释性规则没有法律效力。[69]从逻辑上看，行政机构没有必要制定有法律效力的规则来修正或废止解释性规则。运用基于政策的推理（policy-based reasoning），法院指出要求行政机构运用通告评论的规则制定程序来修正解释性规则，将挫伤行政机构制定解释性规则的动力。[70]行政机构会害怕如果出现了对规则或制定法错误的解释，将不得不承担其后果，还得用通告评论程序来纠正他们的错误。行政机构将不愿颁布解释性规则，而这将给受制定法和规则影响的公众带来严重的负面影响。如果没有了解释性规则，公众成员只得去猜测行政机构对其实施的制定法和立法性规则中众多暧昧不清规定的解释。法院的结论是，任何主张限制行政机构颁布解释性规则的法律学说，都会严重削减公众了解行政机构对制定法和立法性规则解释的能力，将给公众带来不利的影响。[71]

　　然后法院在单独一段话中，归纳了它区分立法性规则和解释性规则的四个标准：

　　因此，在我们目前调处的案件范围内，我们认为决断的几乎唯一基础是，要考察所声称的解释性规则是否有“法律效力”，这转而可通过探究以下问题达致：（1）是否离开了此规则，就失去了执法行为或其他授益行为及履行义务行为的行政机构活动的充分立法性基础；（2）行政机构是否在《联邦法规汇编》中公布该规则；（3）行政机构是否清楚的援引了其一般的立法性职权；（4）规则是否有效的修正了此前的立法性规则。如果这几个问题的任何一个是肯定性答案，我们就说这是一个立法性规则，而不是一个解释性规则。[72]

　　由于X射线诊断规则不符合以上立法性规则的任何一个标准，因此法院判决它是一个有效的解释性规则。[73]

　　在判决的另一部分，法院提到了本案未涉及的另一重要判断标准。[74]有时行政机构颁布的立法性规则意义也是极度模糊不确定的。立法性规则如果解决了某些问题，也仅仅是少数主要的问题。行政机构然后运用解释性规则作出所用重要的决定，并赋予那些难以名状的立法性规则以实际的意义。对此法院是不允许的。对此，法院援引了华盛顿特区巡回法院此前在美国诉匹考特案[75]中的意见。[76]在匹考特案中，停车服务机构（Park Service）颁布了一个立法性规则，规定了其颁发的一类许可证所需的特定条件。该规则中还规定许可证可以“包含其他合理条件”。[77]行政机构然后又颁布了一个解释性规则，意在对立法性规则中规定的特定条件基础上，再增加一个强制性的特定“合理条件”。[78]法院判决行政机构不能对立法性规则中的不确定词语“其他合理条件”进行“解释”，来规定一个强制性的特定条件。[79]

　　许多法院的判决都判定行政机构不能运用匹考特案中停车服务机构试图运用的策略。[80]第十巡回法院已拒绝了此运用解释性规则的尝试，并作了很好的说明。行政程序法中的规则制定过程，旨在保证行政机构通过一个细致勾划的程序，将制定法中模糊的标准转化为理性清晰的一系列规则。如果法院赋予行政机构对难以名状或不确定立法性规则的解释以效力，就意味着允许行政机构用暧昧的规制（regulation）来替代暧昧的制定法，因此导致“对行政程序法…的嘲讽（mockery）”。[81]

　　这个标准有时很难适用。它的适用要求法院来辨别模糊的程度。在立法性规则起草中，不可能排除所有可能的模糊暧昧和内部不融贯。但也不应允许行政机构在起草立法性规则时，是如此的宽泛以至于留下太过广袤的解释空间。1994年和1995年最高法院作出的两个判决，就说明了这一司法界定（line-drawing）过程的困难。[82]在两个判决中，都是五名大法官对解释性规则表示支持，认为行政机构已具相当程度的理性，辨别出立法性规则制定过程中的主要问题，即使立法性规则有相当的暧昧不明，行政机构也通过制定解释性规则来加以克服。[83]四名持不同意见的大法官表达了这样的观点，行政机构意图解释的立法性规则太过空洞，不足以作为对详尽的多的解释性规则的支持。然而，这一标准适用的困难，并不构成放弃适用此标准的理由。如美国矿业联合会案中指出的那样，对行政机构试图将模糊不确定的立法性规则与详尽的解释性规则合并适用以规避行政程序法规则制定程序的尝试，法院应继续予以驳回。在1994年的司法意见中，法院删除了原来四个区分标准中的一个。在美国健康保险协会诉沙拉拉案[84]中，美国矿业联合会案意见的作者，认为他曾经指出的规则在《联邦法规汇编》上刊登，仅仅是“作为行政机构意图的片断（snippet）”罢了。[85]法院有两个很好的理由来废弃此标准。[86]首先，尽管解释性规则没有“法律效力”（the force of law），还是可能因有“法律效果”（legal effect）而被刊载。一个规则会有多种“法律效果”，所有的解释性规则至少会有一个重要的“法律效果”，通过它们能够将行政机构对制定法或立法性规则的解释告知可能受影响的公众。这样，解释性规则就符合在《联邦法规汇编》上刊载的条件。第二，实践中许多行政机构将它们最重要的解释性规则刊登在《联邦法规汇编》上，这样的实践做法对社会是有益的，因为它使得受影响的公众成员能够预先看到行政机构最重要的规则，无论它是立法性的还是解释性的。法院认为他们此前持有的将规则刊登在《联邦法规汇编》上，就足以认定其是立法性规则的观点，会挫伤行政机构继续将特别重要的解释性规则刊载于《联邦法规汇编》的热情。

　　为了反映后来经权威认可的第五项标准，并将《联邦法规汇编》公布标准去除，美国矿业联合会案确立的区分立法性规则和解释性规则的标准应解读如下：

　　（1）是否离开了此规则，就失去了执法行为或其他授益行为及履行义务行为的行政机构活动的充分立法性基础；（2）行政机构所要解释的立法性规则是否太模糊或太不确定，以至于不足以支持解释性规则；（3）行政机构是否清楚的援引了其一般

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6]  下一页