bility）加以界定。[32]行政机构可以选择立法性规则或解释性规则来对“歧视”和“残疾”这样的法定术语作详细说明。

　　然而这两类规则有着不同的效果。如最高法院至少从1920年以来一直认定的那样，立法性规则“如不与制定法的明文规定相冲突，就具有法律的效力和效果”。[33]立法性规则以与制定法难以分别的方式，拘束着公众和法院。相反的，解释性规则仅仅是行政机构对制定法当前解释的一个陈述。在著名的Skidmore诉Swift&Co.案中，最高法院清晰的表明解释性规则没有“控制的力量”（power to control）。[34]法院可能认为行政机构的判断有说服力，也可能认为行政机构的判断没有说服力，取决于“考量的全面性，推理的有效性，与此前和此后判断的一贯性，所有这些因素的具备，使得行政机构的判断虽无控制的力量，也有说服力。”[35]如法院已认识的，解释性规则的主要价值在于，它是沟通行政机构雇员和被影响公众的一种方式，它将当前行政机构对制定法和立法性规则的适宜解释所持见解告诉公众。

　　然而近年来，在某些巡回法院，立法性规则和解释性规则的效果的传统区分已经变小了。1984年，最高法院在谢弗林诉自然资源保护委员会案[36]中作出了里程碑式的判决。最高法院认为，任何行政机构对其实施的暧昧不清的制定法规定的合理解释，都必须得到审查法院的尊重。[37]很清楚的，行政机构在立法性规则和裁决中对制定法的解释，应适用谢弗林案的规定得到强有力的尊重。罗伯特。安东尼（Robert Anthony）教授给出了有说服力的论断，认为法院不应对解释性规则中的行政机构解释给予谢弗林尊重，[38]也有几个巡回法院是这么判的。[39]然而包括华盛顿特区巡回法院在内的一些巡回法院，对解释性规则，也与立法性规则一样适用了谢弗林尊重。[40]相对于立法性规则中的解释而言，这些法院甚至可能就解释性规则中解释的“合理性”（reasonableness）对行政机构提出更多要求，但法院似乎给予解释性规则和立法性规则同样的效力。[41]

　　大多数行政机构选择将立法性规则和解释性规则结合起来运作。例如健康和人类服务部（HHS）颁布了640页的立法性规则，规定了美国医疗保险制度下，对医疗服务提供者给予补贴这一复杂方案的基本特征。[42]但没有哪个机构能完全依赖立法性规则，来解决未来可能出现的所有潜在争议。任何立法性规则都将带有行政机构颁布时无法预期和判定的暧昧不明与内部冲突。健康和人类服务部又颁布了数千页的解释性规则，对立法性规则中的未尽事宜作了详细说明，用以作为对立法性规则的补充。

　　行政机构在立法性规则和解释性规则之间的选择，在实践中具有不同寻常的意义。当处理一个核心问题时，行政机构适用程序上更正式却漫长高昂的规则制定过程，结果就是制定具有更强效力的立法性规则。当涉及法律实施细节时，行政机构选择更快速更灵活的方式，制定解释性规则。行政机构知道和立法性规则相比，解释性规则在诉讼中更容易被法院拒绝，而且它没经过通告评论程序，更容易出差错。但行政机构还知道，如果实践中发现解释性规则出了错误，它能迅速的纠正自己的差错。

　　二、华盛顿特区巡回法院1993年的意见

　　在数十年间，法院对区别立法性规则和解释性规则作了并不成功的努力，直到1993年华盛顿特区巡回法院在美国矿业联合会诉矿业安全和健康管理局案[43]中，对此问题采取了新的进路。《矿业安全和健康法》（Mine Safety and Health Act）要求每个矿产主“应[劳工]部部长…可能的合理要求…作这样的报告…。”[44]矿产安全和健康管理局颁布立法性规则要求矿产主就矿山出现的“每一…职业病”[45]进行报告。这些规则要求每一肺尘病（pneumoconiosis）病例一经“确诊”，[46]矿主就要立刻报告给矿产安全和健康管理局。几年后，矿产安全和健康管理局发现，在决定何时报告“确诊”为肺尘病的肺病病例的问题上，矿主们在适用着相差很大的多种标准。为了解决这个问题，矿产安全和健康管理局颁布了解释性规则，将确诊肺尘病的标准具体化，这个解释性规则将肺尘病的“确诊”与国际通行的胸部X射线透视的十二等级分类相关联。X射线透视分级在1/0或更高水平的，将被确诊为肺尘病。[47]美国矿业联合会（American Mining Congress）认为此X射线诊断规则其实是程序上无效的立法性规则，因为矿产安全和健康管理局并未经通告评论程序制定该规则。

　　在由一位杰出行政法学者[48]作出的细致推理的司法意见中，华盛顿巡回法院驳回了美国矿业联合会的请求，认为该规则是一个有效的解释性规则。[49]法院首先说明的是在区分立法性规则和解释性规则间存在的极度混乱。[50]为了说明此混乱情况，法院决定从第一等原则开始说起。它援引了1947年司法部的行政程序法指南中对立法性规则和解释性规则的界定。[51]在许多案例中最高法院都有赖于司法部指南中的界定。[52]这本指南将立法性或实体性（substantive）的规则界定为“[那些]有法律效力和效果的规则。”[53]将解释性规则界定为“颁布的…规则…来告诉公众行政机构对其实施的制定法和规则的理解。”

　　然后法院以司法部指南中的界定，以及用以说明该指南中界定的司法判决为基础，进行了复合推理。[54]既然规则只有在具备“法律效力”时，才是立法性的，那么只有国会给予行政机构制定“有法律效力”规则权力，行政机构打算行使此权力时，规则才是立法性的。[55]那么对于法院而言，一个重要问题就是行政机构是否打算颁布“有法律效力”的规则。如果行政机构说它是在颁布一个有法律效力的规则，法院只能相信行政机构的话。[56]在此情况下，行政机构不存在就其意图说假话的激励。那么如果议会授予行政机构颁布这样规则的权力，机构也运用了通告评论程序来制定规则，那么制定的规则就是有效的。

　　然而，当行政机构转而说它仅仅是在制定一个解释性规则，如果法院再简单的认同行政机构的界定，就不那么合适。[57]在这种情况下，行政机构存在将立法性规则贴上解释性规则的标签，以规避行政程序法中规则制定程序的可能。这样法院必须试图通过确定如果一个推定的解释性规则生效，是否实际上会“有法律效力”，来判断它是否实际上是一个程序上无效的立法性规则。这样，法院就开始探究在怎样的情况下，规则一旦生效，就一定“有法律效力”

　　首先，法院得出结论，本质上足以作为执法行为（enforcement action）支持的规则，“有法律效力”。[58]例如，矿产安全和健康管理局的规则要求矿产主就包括肺尘病在内的职业病，一经确诊，就即刻报告，这定然是立法性规则。[59]如果没有这些规则，矿产主就没有报告职业病的任何义务，矿产安全和健康管理局也就没有了对不报告肺尘病病例的矿产主进行执法行动的基础。显然这些规则“有法律效力”。然而法院的结论是X-射线诊断规则不具备法律的效力。[60]因为即使没有这个规则，对于当依据国际通行胸部X-射线投射标准进行肺尘病诊断时，诊断结果在1/0或更高水平，矿产安全和健康管理局依然有采取进一步执法行动的基础。已有的立法性规则已经规定矿山主对任何确诊的肺尘病病例进行报告，这足以作为进一步执法行动的支持，这个规则确立了对确诊的肺尘病病例予以报告的义务，胸部X射线透视规则仅仅是阐明哪些情况下会引发报告病例的义务。

　　第二，法院认为，当行政机构将规则公布在《联邦法规汇编》（Code of Federal Regulations，简称CFR），表明行政机构打算制定具有法律效力的规则。[61]法院得出这一结论的基础在于，制定法上规定，只有当规则“有普遍的适用性和法律效力”[62]时，才在《联邦法规汇编》上公

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