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，还授权给了财政部。修改后的《个人所得税法》第2条第（11）项规定：“经国务院财政部门确定征税的其它所得”，也属于应税范围。
2.全国人大常委会于1981年授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规以后，1989年第七届全国人大又授权给全国人大常委会，让常委会再授权给深圳市人大及其常委会，〔8〕1992年第七届全国人大常委会第26次会议才正式授权深圳市。第八届全国人大第2次会议于1994年授权给厦门市。既然全国人大常委会已授权给广东省、福建省，再由全国人大授权给广东省、福建省的辖区深圳市、厦门市，这样，就使得授权机关与被授权机关之间出现了交叉，由此造成了效力等级的混乱。这种混乱的出现，一方面是不可避免的，因为虽然规定了备案程序，但是，现行的审查监督制度本身就不完善，更何况又还没有真正运作起来。例如，《中华人民共和国公司法》第78条第2款规定：“股份有限公司注册资本的最低限额为人民币一千万元。”而深圳市人大常委会制定的《深圳经济特区股份合作公司条例》第16条第2款规定：“公司注册资本不得少于人民币二百万元。”象这种与法律相抵触的，没有得到纠正。另一方面，还直接造成法的实施困难。举例来说，某甲是深圳市一公司，某乙是广东省（非深圳市）的一公司，甲和乙发生纠纷，乙起诉甲至深圳市中级法院，乙不服一审，遂上诉至广东省高级法院，这时，广东省高级法院是继续适用深圳的法规，还是适用广东省人大及其常委会所制定的法规？对于这种进退两难的境地怎么解决？也许正因为要面临这样的境地，一开始人们便想出一个办法：把深圳市变为第四个直辖市，在深圳设立高级人民法院。而这个办法的可行性却是值得研究的。
总之，由于在我国的授权立法中，存在着对授权本身的限制不够，以及对授权以后的监控不力，导致立法中出现了一些混乱，以至有人认为“授权立法利弊得失皆有，两相权衡，弊大于利，得小于失。〔9〕确实，如果对此不给予足够的重视，那么这种混乱不仅会持续下去，而且随着被授权机关立法的增多，这种混乱还会加剧。
三、立法观念与立法技术上的问题
立法观念、立法技术各自所包含的内容是很多的，这里合在一起加以讨论，主要是就与法的实施密切相关的问题，择其要者加以探讨。
（一）成熟一个，制定一个。应该说，在这一观念指导下，我国的立法工作取得了很大成绩。但是，在建立社会主义市场经济法律体系的今天，这一观念便具有了较大的局限性。首先，“成熟”的标准是什么？怎样才算成熟？其次，谁来判断是否“成熟”？总之，其主观随意性太大。这样，一方面，全国人大及其常委会就处于一种“零售”状态。直至八届人大二次会议才提出在其五年任期内大体形成社会主义市场经济法律体系的框架。另一方面，在我国目前立法体制下，谁的立法积极性高，相应地，什么法便易于尽早形成提案，尽早审议通过。《中华人民共和国企业破产法（试行）》是1986年第六届全国人大常委会通过的，而当时企业法还未制定（直到1988年第七届全国人大第一次会议才通过），所以，就只好在《破产法》中规定“自全民所有制工业企业法实施满三个月之日试行”。前述全国人大授权深圳市制定深圳特区法规和规章，是又一例证。
如果社会关系不成熟，确又急需用法来加以调整，那么就采取“试试看”的办法，这样，就是在法律、法规等的名称中加上“暂行”或“试行”。1979年以来，仅全国人大及其常委会所制定的法律中就有9部在其名称中被冠以“暂行”或“试行”。若再加上国务院、有立法权的地方人大及其常委会所颁布的行政法规、地方性法规，那么就更不在少数。实际上，在立法实践中，对什么样的法律、法规才加上或不加上“暂行”或“试行”是没有统一标准的，而对于加上了“暂行”、“试行”的法律、法规来说，也是没有时间标准的，即“暂行”多久，“试行”多久是没有时间界限的。所以，有的一“暂行”就是好几年，十几年甚至更长时间。然而，一旦在法律、法规的名称中冠以“暂行”、“试行”，其效力便“模糊”起来了：有效还是无效？（国外便常有人这样问起）是否是可执行也可不执行？是否是可遵守也可不遵守？其实，法总是要不断地适应社会生活的发展变化，这就要求法必须不断地废、改、立。〔10〕就这一意义而言，任何法都只是暂行的，而不可能是永久不变的。所以，在法的名称中冠以“暂行”或“试行”，不仅影响了法的严肃性与权威性，也影响了法的实施。
2.关于从实际出发来立法的问题。学者已对此进行过很好地探讨。
〔11〕我们只想进一步指出，在实践中，人们往往只是从现实出发。对“法律是事实的公认”〔12〕作片面的理解，导致我国立法往往只是把现实加以法律化。以企业立法为例。我国的企业是令人眼花缭乱的：“三资”企业、“三胞”企业、私营企业、横向经济联合企业、乡镇企业、股份制企业、股份合作制企业、企业集团、跨国企业、劳动就业服务企业、“三产”企业等11类。与此相应，我国的企业立法所采取的标准也较多：所有制性质、行业、规模、地域等，这样，便有：《全民所有制工业企业法》、《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《乡村集体所有制企业条例》，而眼下还正在起草《乡镇企业法》。如此纷繁复杂，又交叉重叠的法律规范，实施起来是相当困难的。比如，对于农村中的私营企业，按《私营企业暂行条例》等的有关规定，是应由工商行政管理机关来收费，而乡镇企业局也去收费，这样，一方面给法的实施带来了麻烦，另一方面又给农村中的私营企业的发展带来不利影响。另外，如果国有企业到乡村投资建厂，这种厂子又叫什么企业？
在财政法上有相似的体现。现行有效的达两千件以上，这些法律、法规有些是近几年制定的，有些是改革开放初期制定的，有些甚至是建国初期制定的，后经多次修改补充，已经面貌全非，加之有的操作性差，法律、法规之间以及政策之间不协调等〔13〕，使得有关财政的法律、法规实施效果不佳。
3.宜粗不宜细。我国幅员辽阔，各地情况相差较大，所以，长期以来人们便认为，法律规范不可能订得太细、太具体，立法时就追求一种比较“原则”的作法。但这种太原则、太笼统的条文，因为不明确、不具体而缺乏可操作性、可执行性。如现行行政复议条例的规定就不够全面和详细，特别是申请与受理、审理与决定两章的规定，欠缺实际操作性和规范性，以致在实际复议工作中，不同部门的申请，受理、审理和决定的程序随意性很大，做法很不一致。“〔14〕在实践中往往是由国务院、最高人民法院、省一级人大及其常委会等制定实施办法、实施细则与司法解释等。国务院的实施细则的条文数量有许多已超过法律本身。如《计量法》共35条，施行细则有65条；《外商投资企业和外国企业所得税法》共30条，而施行细则却多达114条；《技术合同法》共55条，其实施条例也多达134条。最高人民法院的司法解释也是如此。《行政诉讼法》共75条，而《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》有115条；《民法通则》156条，而《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行）》则有200条；《民事诉讼法》共270条，而最高人民法院的”实施意见“多达320条，等等。这些实施细则、司法解释表面上是具体了，明确了，但同时也在很大程度上把法律架空了，立法者所追求 上一页 [1] [2] [3] 下一页
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