搭便车”问题。

　　休谟几乎是最早论及由政府生产公共产品的思想家。而英国古典经济学家亚当·斯密（Adam Smith，1720－1790年）则独具慧眼地发现了技术和产业发展对某种产品成为公共产品的重要性。他采用历史分析方法考察了军队在欧洲的演变过程以后认为，由于技术的进步和产业的升级所形成的资本需求量增加，致使维持安全所需的费用逐渐不可能由个人提供。他说，“在更为进步的社会里，上战场作战的人，以自己的费用维持自己就全不可能了。这其中有两种原因：一是制造业的进步；一是战争技术的改良。”[82]尽管斯密在这里主要分析国防这种典型的公共产品，但这些论述告诉我们：公共产品并非天生是公共产品，技术进步和产业升级往往促进公共产品的生产与供给的增加。这一点在现代社会也表现得很明显，如在网络技术环境的基础设施建设，几乎不可能完全依赖个人；同时，这种技术也使产品更为公共化：只要我们愿意，通过网络，我们自己的信息很快就可以成为公共产品。甚至随着所谓“国际公共产品”（即通讯技术、信息技术、航空航天技术等环境下的产品）的出现，使多国政府之间或者大型跨国公司之间进行协调，成为一种必要。

　　但是，技术进步也会促使公共产品向私人产品转化，摆脱对政府的依赖。因为技术的进步带来生产能力的提高，可以消除原有产品消费的外部性，使原来私人生产无利可图的产品变得有利可图，从而不必要政府来进行生产。如消防问题，由于以往技术比较落后，消防只能由公共提供；但技术改进后的复杂的自动灭火系统就使一些消防工作变得私人化了。又如早期计算机往往只是学校公共服务的一部分，但随着技术与现代产业的发展，使得相当多的学生有能力拥有个人电脑，电脑也就成为私人消费品了。

　　现代经济学家越来越重视技术对公共产品的影响，认识到技术水平往往决定着哪些方面可以通过市场机制来解决，哪些方面则不能进入市场。经济学家戈丁（K. D. Goldin）认为，在决定某种产品是否成为公共产品方面的问题，主要“取决于排除设施的技术和个人偏好的分散化”[83].同时，公共产品自身的生产技术也往往成为一种产品是否成为公共产品的条件。他在《平等机会和选择性机会》一文中认为，影响公共产品形成的技术包括：一是排他性技术；二是产品本身的生产技术。[84]所谓排他性技术，主要是指监控技术，也就是防止搭便车行为的技术能力。因为如果缺乏低成本的排他性技术，私人生产无法通过市场价格来实现，则只能导致产品或服务被公共部门所垄断。极端的例子比如前面提到的国防，人们无法测量每人的收益，排他性的监控技术几乎不可能，只能由国家或政府提供。而相反，如果对信息高速公路的使用可以用监控技术记录，消费收费成为可能，则可以通过市场由私人来完成。另外一方面，产品本身的生产技术水平，往往也影响某种产品或者服务是否成为公共产品。比如前面提到的稳定的自动化灭火技术就使一些消防工作变得“私人化”；而新的演播与传输技术就使娱乐变得“公共化”。可见，技术往往成为一件产品能否具有排他性的重要条件，也是影响公共产品和私人产品之间相互转化的重要因素。而随着技术条件的变化，公共产品与私人产品之间的区别将不再是绝对的了。这就难怪许多经济学家们要感慨，公共产品的排他特性（特别是与监测使用问题上），“这基本上是一个技术问题，并取决于可获得”[85].因此，在这种意义上，我们将这种区分公共产品与私人产品之间生产的理论，称之为“技术论”。

　　当然，从另外一个角度看，无论技术如何发展，市场也总是可以进行公共产品生产的，产业技术政策本身就是市场理念的产物。另外一种区分公共产品与私人产品之间生产的理论是建立在市场制度层面的，我们可以称之为“契约论”。布鲁贝克尔（E. R. Brubaker）认为，通过生产前订立契约，有可能实现公共产品的私人生产。因为企业家的“不生产”是一种很有效的排他手段，只有社会成员在根据自己的偏好承诺支付的费用达到公共产品生产所需的最低成本的时候，企业家才进行生产；这样，当个人面对这种可置信威胁的时候，将会如实地提供自己的评价。[86]而戈丁则建立了两个名词：“均等进入”（equal access）——所有人都可免费自由使用的状态：“选择性进入”（selective access）——允许将不付费者排除出去的情况。在他看来，是否选择性进入，关键为：一是技术能否达到，二是观念能否意识到。[87]

　　当然，除了技术论和契约论之外，还存在很多的解释理论和方法，例如，科斯（Ronald Coase）运用实证的方法，证明传统意义上被政府公共生产的产品，在实际中被私人大量地提供着，而这个原因只在于灯塔与港口的联合提供。这一点，为大量公共产品的私人生产的信奉者提供了信心，也似乎发现了通过私人产品的排他性来获得公共产品排他性的手段。[88]另外，德姆塞茨（H. Demsetz）也证明，通过竞争的市场可以有效地提供具有排他性的公共产品。他将可以无成本增加消费者的产品称为公共产品，而把排他性作为假设条件存在。[89]但是，一种较为折中的理论还是由英国著名经济学家约翰·穆勒（J. S. Mill，1806－1873年）提出的，我们姑且称之为“利益衡量论”。

　　约翰·穆勒为国家或政府提供公共产品时确立了利益衡量的基础。他认为，“在需要法律干预之时，并不是否定个人的判断，而仅是影响该判断而已。人们除非协调行动，否则将难以影响个人判断，但如果没有法律的效力和约束，又将难以产生有效的协调行动。”而与此同时，“公共服务的提供是重要的，却没人感兴趣，因为这些服务的提供，并不必然自动地获得适当的报酬”。其原因是，“个人不具备任何手段去截留或控制那些利益，而避免其流向他人，也难以收取费用以保障和补偿创造者。”穆勒认为，政府“不要使人民永远处于这种状态，而应该想法消除这种无能为力的状态”。[90]他认为，政府插手于某些产品生产的理由就在于，“提供了普遍的便利”。而这种“普遍的便利”应当在以下情况之下：（1）个人不具备正确评价事物利益的能力之时；（2）个人缺乏远见而又签定无法废除的契约之时；（3）利益分歧的劳工与经理人员谈判之时；（4）政府需要对公司实施调节之时。他说，“也不可能用任何普遍适用的准则来限制政府的干预，能限制政府干预的只有这样一条简单而笼统的准则，即除非政府干预能带来很大便利，否则便决不允许政府进行干预。”[91]这也就是说，政府介入的标准是利益衡量的结果。当然，从上述分析也可以发现，政府不介入是前提。这就表明，政府的公共职能必须以个人自由与个人利益为基础性目标。

　　然而，即使确立了个人自由和个人利益的目标，而就社会资源的来说，毕竟是存在一个“生产可能性边界”（production-possibility frontier，简称“PPF”）。所谓生产可能性边界，就是在技术知识和可投入品数量既定的条件下，一个经济体所能得到的最大产量；它代表了一个社会可供利用的生产要素（自然资源、劳动和资本）的不同组合。也就是说，一个社会无法拥有它想要拥有的一切东西，它必然要受到资源及可供利用之技术的制约。那么，由于生产公共产品和代表自由市场的私人物品生产之间存在选择和平衡，必然影响发展中如何有效利用资源问题。美国经济学家萨缪尔森（Paul A. Samuelson）和诺德豪斯（William D. Nordhaus）用图表为我们示意了人们在私人物品（按价格购买的物品）和公共产品（用税收支付的物品）之间进行选择的结果：（a）在一个贫穷的、未开发的社会里产出只能够糊口，较少能承担公共产品，如高速公路、公众保健和

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