南某少数民族地区的经济发展缓慢，国家是否应承担宪法责任？如何判断国家是否根据当地的“特点和需要”，适当“帮助”了地区经济和文化发展？这些都是很难确切回答的问题。“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。……国家推广全国通用的普通话。”（第19条）——如果边远地区小学的危房问题没有解决，或当地政府发不出教师的工资，国家是否没有尽到宪法义务？学生或教师是否可以起诉？如果某个地区的毕业生没有学好普通话，因为学校教师的地方口音严重，是否可以起诉国家没有充分实行推行普通话的政策？虽然这些条款提出了值得追求的政策，但很难在法律上判断国家是否适当履行了有关义务。类似地，国家“普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育”，“提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”（第24条）；“国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，增强国防力量”（第29条）显然的困难是，如何判定国家是否履行了这些政策？大规模裁军能否算作“加强武装力量”的合宪之举？从法律实施的角度看，政策条款往往是难以操作的，因而不如不在宪法中规定。


3． 美国联邦宪法的成功秘诀：尽可能不涉及经济制度

　　在这个问题上，我们可以比较一下美国联邦宪法。美国无疑是一个以“资本主义”市场经济（这两个词当然也有歧义）为主导的国家。但美国宪法中却找不着“资本主义”、“私有制”或“市场经济”这些字眼。显然，大多数美国人并不是认为这些制度设定不重要。但宪法之所以没有规定，无非是出于两个原因：其一，关于经济制度的规定是不好操作、不可实施的，而宪法的每一条都必须获得实施。不但“私有制”这类概念模棱两可、不可实现，而且一旦经济制度发生偏离，没有人能通过法律途径加以挑战，因为个人不可能成功主张如此直接的法律利益而获得宪法诉讼的资格。譬如国家在给予公正补偿的基础上征收私人财产，被征收者并不能因为美国增加了公有制程度而诉诸法院，因为无论国家的经济制度是公有制还是私有制，只要她个人获得了公正补偿，那么她就没有受到允许她提出诉讼的事实或法律损害(injury)，因而宪法即使规定了“资本主义”，也无法通过法律手段阻止美国向社会主义转变。[23] 既然不可实施，那还不如不规定。其二，许多人认为经济制度无论如何重要，都可以通过人民代表的立法行为而加以改变。说不定美国哪一天也会抛弃市场经济，走向计划经济——其实，美国经济的计划成分自新政以来已经相当高。因此，霍姆斯法官(J. Holmes)在一项著名的反对意见中提醒人们：“宪法并没有制定赫伯特•斯宾塞的《社会静力学》”，[24] 美国宪法并没有接受社会达尔文主义的“人竞天择”理论，而是将社会政策——政府究竟应该干预多少？——留给受制于周期性选举的立法机构去自由决定。

　　这是为什么联邦宪法仅涉及到极少数的经济权利条款。[25] 宪法正文仅一处提到这类权利：第一条第十款禁止各州政府取消合同义务，突显了契约自由对市场经济的重要性。修正案中两处提到类似的经济权利：第五和第十四修正案分别禁止联邦和各州不经过法律正当程序就剥夺公民的生命、自由和财产，第五修正案进一步规定，“财产的征用必须获得公正补偿。”这些规定非常简洁，也非常有效地解决了诸如中国目前所面临的拆迁补偿问题。

　　由此可见，宪法条款的规律是容易“挂一漏万”：规定得越多，保障得越少；对国家政策的规定越仔细、越具体，政策的缺漏和矛盾就越明显，日后填补宪法漏洞和更新过时规定的需要就越迫切，而频繁修改无疑将削弱宪法的稳定。在这个意义上，一部好的宪法应该规定得尽可能少而不是多。事实上，美国联邦宪法正是因为没有涉及到复杂易变的经济制度，才维持了两百多年之久，而不需要频繁的修正。联邦宪法近乎优美的精练，直接有助于延长宪法的“寿命”并增加人们对它的尊敬。

四、 宪法不是政治纲领

　　和许多政治纲领一样，宪法也表达基本理想和目标；但政治纲领不一定需要也不一定可能兑现——例如美国共和党人在不触动福利社会的前提下一直鼓吹的减税，但宪法作为一部基本法的承诺则是一定要兑现的；否则，国家就失去了基本的诚信。试想如果国家的根本大法都说了不算，那又如何能要求众多的法律、法规、规章还有大大小小的“红头文件”或官员的口头保证兑现其承诺呢？

　　“言多必失”，宪法也同样如此。基本权利的规定是必要的，但如果规定得过多，而多余的又不能实现，那么人们反而要怀疑那些基本的是否也不能实现。如上所述，从保证实施的角度考虑，宪法权利与其规定得多，不如规定得少，并坚持避免规定不能实现或实施的权利。在“社会主义初级阶段”中，许多的积极权利是难以实现的，因而不如不在宪法中加以规定。这并不表明我们就不去实现这些目标或认为它们不值得实现。如果必要的话，我们可以制定一部《失业救济法》、《医疗保险法》或《周末休息法》等等，而没有必要让宪法去冒“说了不算”这个致命的风险。

　　1982年宪法第二章中的第42-48条集中规定了国家必须主动为公民实现的“积极权利”，所有这些条款都面临着国家是否有能力实施和兑现的质疑。第42条规定，“公民有劳动的权利和义务。”[26] 愿意“劳动”的下岗职工是不是可以依据这一条向政府要工作？政府有能力满足他们的需要吗？第45条规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”只要稍微“较真”一点，就不难发现国家在以前、现在以及可能相当长的未来都无力履行这一条所规定的宪法义务。2004年宪法修正案在第14条中加入一款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，对第45条的承诺似乎有所限定和保留，但“同经济发展水平相适应的社会保障制度”含义过于宽泛模糊，几乎不可能受到有意义的法律解释，因而。另外，“公民有受教育的权利和义务。”（第46条）受教育权无疑是很重要的，但如果现在不可能充分实现，或许还不如不规定。面对那么多的下岗工人、失学少年和生活没有完全保障的城市或乡村居民，我们的宪法能给他们什么交代呢？结果无非是在两个都不那么令人羡慕的答案中间选择：或者是使宪法解释违背常理，也就是通过扭曲词语的通常意义去解释宪法，在“初级阶段”的语境下使劳动权排除下岗职工的工作权利，或通过“同经济发展水平相适应”这样的限定词去淡化“获得物质帮助的权利”；或者是干脆忘记这部宪法，因为过多的承诺产生过高的期望，最后反而不能利用宪法解决任何实际问题。

　　显然，我们没有必要将自己束缚在这两个选择之间。删除不切实际的承诺，减轻宪法的负担，使之仅限于规定我们能够做到的事情，我们或许会发现这部宪法其实离现实并不那么遥远。


五、 几点消极建议

　　针对上述评论，笔者在此对今后的修宪提出几点消极建议——之所以是“消极”的，是因为它强调先破后立，在弥补遗漏之前先“减负”。因此，笔者的第一个建议是逐步删减宪法中的公民义务条款和政策条款，并按照国家的实际能力适当删减积极权利条款。对于中国宪政来说，这听上去当然像是一剂“猛药”，只有在学者、社会和政府之间逐渐达成共识之后才能实现，而这可能是一个相当艰难和漫长的过程。本文的目的只是从理论上指出宪法实施的逻辑要求：如果不去除对于一部“法”来说多余的条文，那么我们将注定难以完成从“纸面上的宪法”到“实践中的宪法”之

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