公民个体直接联系，而把这种联系建立在人大机构与公民个体之间，背离了建立代表制的创建本意。

　　2) 信访的具体处理方式带有浓重的行政色彩。

　　各级人大常委会所建立的领导批阅重要信件和定期接访制度、信息报告制度、复信回访制度、催办制度和审查结案制度无不带有浓重的行政色彩。如此而下去的结果是，信访职能的膨胀将导致集体决策的代表机关日益走向行政化和科层化，从而越发背离人民代表大会的工作原则19。

　　3）为了避免人员冗胀，许多地方人大强固公民与代表之间的直接联系，将处理上访案件交由人大代表反馈，但是这种制度安排首先会面临兼职代表的时间安排是否能到位的问题，特别是当代表的接待日与其本职工作相冲突之时，很难避免代表的缺席。在人大专职信访机构与代表轮流接待双轨并存的情况下，也极易出现二者之间的职能和权力冲突。还有一个问题是，代表所接待的群众并不一定是来自于他较为熟悉并代表的本选区，在接待和办理的过程中因信息的缺乏和业务的生疏也很难真正发挥代表的应有功能，真正运作整个信访流程的仍然是人大原有的信访机构和人员20。

　　3．人大信访制度的改革出路

　　我国现行《代表法》规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”，“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作”。在现实之中也早已存在公民与代表之间直接联系的萌芽，有的地方的公民已经开始有了遇事找代表的现象，也已经有一些代表在主动为本选区的公民信访提供力所能及的服务。只要我们的人大机关能持续推动这一渠道的建立的话，这一关系是能够不断加强的。

　　良性代议制按照“人民——代表——政府——人民”这种政治运行的顺序进行运作，公民与代表之间的“委托—代理”关系的强化，在这种方式条件下，公民表达民意的最理想的方式是直接向自己的代表传达自己的诉求，表达自己的利益。这一制度设计的长远效果在于，使代表制政府能按照制度设计的初衷良性运作；其短期的优势则是可以使分散、无序的利益表达有一个理性的聚合通道，通过公民与代表的个别接触来化解大规模非理性参与所带来的政治震荡21。

　　但是，由于在条件缺失的实际政治中，我们应该采取更加合理、渐进的过渡性措施。人大的信访机构在收到来信来访时可以不再直接寄发给有关单位和部门，而是有意识地引导或直接将信访件转发给信访人所在选区的代表，由所在选区的代表的来代表信访人处理有关问题，并将结果反馈给信访人。这种做法的目的在于，由人大机关来推动公民与代表之间委托——代理关系的强化，从而使公民与其代表之间建立起持久而稳固的直接联系，促使公民在今后有诉求时直接将对象指向人大代表，并逐渐在人大系统内部排除体现官民关系的信访制度22。

　　理想的人大代表信访制建立面临的一大制约条件就是现行的兼职代表制。它使得人大代表个体在履行职责时会遇到时间、精力和个人权威不足的限制。在这种条件下，人大代表在收到来自人大信访机关寄发的信访信件时，选择：1．个体代表能够通过约见政府官员解决的问题，可以运用个体代表的力量来促使问题的解决；2．个体代表在个人无力解决的情况下，可以将问题传输给常委会委员（最好是联系本选区或本代表小组的常委会委员），由常委会委员来出面代表公民约见官员、答复代表或选民；3．遇到重大或普遍性的问题，人大代表还可以通过将问题传输给人大常委会或人民代表大会的方式，由人大会议来解决23。

　　事实上，从新制度主义的视角来观察我国现行信访制度的重构问题，可以发现，信访作为一项曾长期存在并发挥重要作用的制度安排，其存在有其合理的必然24。而在政治生活的演进过程中，产生了对制度安排的新的需求，此即制度变迁的诱因25。但是，现实的状况是，自信访制度设置以来，无论社会发生了如何重大的变迁，信访的改革始终并未如期提上日程。固化了的制度安排将规定人的选择的维度，以提供具有经济价值的激励或限制的方式诱使社会将原来的非正式制度逐渐提升为正式制度，因此规则逐渐硬化。因此，在现实已然产生了对制度变迁需求的情况下，信访制度如仍固守过去模式而不从根本上适应潮流，就会如戴维森和诺斯在1994年诺贝尔经济学奖颁奖式上所说的一样：“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”，这种因“初始制度”安排所产生的某种“路径依赖”26，将严重阻滞信访本身的功能发挥和发展。当“制度供给不足”和“制度需求”之间的矛盾到了无法规避的情况下，社会变革因此要付出的代价将是巨大的，甚至冲击到社会体系与结构。重构我国的信访制度，就是要在我国的宪政体制条件下，根据人大代表制度自身的优越性，突破人大信访制度所面临的现实冲突，建立起公民与人大代表之间 “委托—代理”的稳固关系，积极发挥人大代表的监督职责，使社会公民树立一种“有事找代表”的行动习惯，在这种渠道中信息流通更加顺畅，更加完全，从而有力建立公民与公权力之间的信任。

　　1．《凤凰周刊》2003年第7期，总第119期，香港凤凰周刊有限公司出版         有关“上访村”的概况以及本小组调查详见附录1、2

　　2．[德]马克斯·韦伯著：《论经济与社会中的法律》， 中国大百科全书出版     1999年9月版   第42—44页

　　3．应星著：《新中国信访制度的历史》， 《瞭望东方周刊》2003年第4期载。

　　4．李云清《试论党和国家信访制度的改革》，《北京社会科学》1995年第9期载

　　5．北京市公安局治安管理总队内部资料：  “关于当前外地群众进京上访情况的汇报”，详见附录3

　　6．秦晖“代议制是宪政机制的自然结果” ，《经济观察报》 2003年3月2日第4期转载

　　7周梅燕著：《信访“削峰”：不能消解法治权威》，《新民周刊》 2004年07月12日第7期

　　8．王薇丹《新时期我国信访制度重构探析》 

　　9．周梅燕《信访“削峰”：不能消解法治权威》， 《新民周刊》 2004年07月12日第7期

　　10、11．钱建强“信访制度：权威加强的隐忧”，《法制日报》2004年2月16日第6707期

　　12、13．沈宗灵主编《法理学》高等教育出版社1994年7月版  第62、63页

　　14、15．钱建强“信访制度：权威加强的隐忧”，《法制日报》2004年2月16日第6707期

　　16．张千帆《西方宪政体系》(上册)   中国政法大学出版社 2000年版353页

　　17、18．刘永华“信访制度的法治思考”， 《浙江人大》杂志2004年第3期

　　19、20、21、22、23．何俊志 王伊景“关于人大信访工作改革的几点意见” ，《中国人大新闻》2001年7月12日第7期

　　24．科斯制度理论的一个特点就是从降低交易费用角度理解制度起源，在我国的信访制度设立初衷，可以明显看出，正是由于信访与现行法律和其它相关救济模式的交易费用相比更为低，因此在新中国成立至今，都具有信访制度存在的社会需求。

　　25．新制度经济学认为制度需求受制于产品和要素的相对价格、宪法秩序、技术和市场规模等，制度供给受制于现有知识积累、制度设计实施成本、制度存量和宪法秩序及意识形态等因素。

　　26．初始制度既限定了当期资源、技术与偏好，又使制度变迁产生某种依赖性，即发生路径依赖（Path dependence）。

　　【参考书目】：

　　1.   [法]孟德斯鸠《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1961年版

　　2.  [德]马克斯·韦伯著《论经济与社会中的法律》  中国大百科全书出版     1999年9月版

　　3.  [意]萨尔沃·马斯泰罗内著、黄华光译：《欧洲政治思想史》 社会科学出版社     1998年版

　　4.  [美]科恩著、聂崇信、朱秀贤译： 《论民主》 商务印书馆  1994年版

　　5. 沈宗灵主编 《法理学》高等教育出版社1994年7月版  第62、63页

　　6.  张千帆著《西方宪政体系》(上册)   中国政法大学出版社 2000年版

　　7.  马长山著《国家、市民社会与法治》   商务印书馆2002年版

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