开始探讨和研究我国政治制度中的种种弊端，并采取了许多相应的措施，从修改宪法到大批地制定部门法，从对立法的关注到对司法的改革，这些成就都是值得充分肯定的。但我国宪法实施的状况却不尽如人意，“宪法没有得到有效实施”几乎成为宪法学界乃至整个法学界的普遍认同。

　　宪法为什么没有得到实施？首先我们要弄明白宪法通过什么才能实施。宪法实施主要有三条渠道：其一，通过违宪审查实施宪法。要建立违宪审查制度就必须制定解释法、宪法修改法、违宪审查法等，没有这样一些宪法性法律做保障，宪法中“一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触”就只是一个号召。而在我国，正是解释法、宪法修改法、违宪审查法这样的宪法性法律缺位，才使得宪法不能真正树立起权威，使一些违背宪法、侵犯人权的法律长期存在而不能得到有效制止。其二，通过立法实施宪法。这是比违宪审查更重要的方面，违宪审查是宪法实施的一个渠道，但不是主渠道，宪法实施的主渠道应该是宪法的法律化，是通过立法将宪法原则规则化，再由行政机关、司法机关去执行这些法律。违宪审查等只是在这个主渠道出现问题时采取的一种补救措施，是对立法质量的把关。行政机关、司法机关执行法律的行为是“实施法律”，而立法机关依据宪法制定法律的行为则是“实施宪法”。依此看来，我国改革开放以来立法上的瞩目成就，似乎说明宪法得到了很好的实施，但我们应当注意，大量的立法出台只是说明法律有数量，并不意味着法律自然也有质量，没有质量保证的法律并不能有效地保障宪法的实施。我国法律的质量问题关键是没有规则化，行为模式不明确，法律后果也不具体，法律中充满了原则，是把宪法的大原则变成法律中的小原则，这使我们的法律看上去总是更像政策而不是更像法律。⑾其三，通过权力法和权利法来实施宪法。如前所述，宪法性法律是对宪法中政治权力的具体化规定，它们应当是一群法律，内部严谨，前后有序，而不是三三两两、稀稀拉拉的堆砌。但我国长期以来围绕在宪法身边的宪法性法律几乎只有有限的几部组织法，这20年来虽陆续制定了一些宪法性法律，但宪法权力法仍然很不完整。如宪法规定全国人民代表大会及其常务委员会有对其它国家机关的监督权，但至今没有出台监督法。有些权力程序在宪法性法律中有规定，但仍然太粗略，如国务院作为国家最高行政机关，其地位、权力都是至关重要的，其组织及分工也非常复杂，但《中华人民共和国国务院组织法》只有短短的11条， 880字，其中近一半内容（第1-5条）都是对宪法相关原则性规定的重复。将宪法原则原封不动地搬进法律而不是加以细化、具体化，法律就失去了其应有的规则化的作用。又如《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，其条文也有许多仍然是“原则性规定”，关于听取和审议工作报告，第24条规定“常务委员会认为必要的时候，可以对工作报告作出决议。”这显然是一条原则，什么是“必要的时候”？具备哪些条件可以成为“必要的时候”？没有具体规定，甚至没有列举性规定，完全由“常务委员会”自由裁量，权力的空间极大。在人权法方面，宪法规定的所有权利几乎都法律化了（尽管法律的质量还不够高），欠缺的主要是几部宪法性法律——新闻法、出版法、结社法，而《集会游行示威法》虽然已经出台十几年了，但它不论在立法还是在实施中，几乎都成了一部限制公民相关权利而不是实现这种权利的法律。虽然法律对公民权利总是有保护和限制两个方面，但保护总应该是第一位的，对某些行为进行适当限制也是因为这种行为可能危害别人的合法权利，如果法律对权利的限制大到使人无法行使该权利，则法律的精神就要受到怀疑了，就可以也应当对该法律提出违宪审查。从我国已经制定出来的34部宪法性法律看，[1]（P374）其中大量的原则性规范实际上给了权力者极大的自由裁量空间，这是对权力者的一种信任，是假定他们会认真负责而不会懈怠推委，假定他们能够根据不同情况做出合理的处理而不会以权谋私，对权力的这种信任有违民主宪政的理念。原则性约束对权力的行使者来说当然是比较方便的，但也给其“失职”或“越权”提供了空间，对权力只做原则性规范而不作具体明确的限制，就等于没有限制，或这种限制能否起作用主要依赖于权力者的道德自觉性。虽然法律不可能对权力操作作出完全准确的定位而不赋予其任何自由裁量权，那样权力者将被捆绑起来而无法行使权力，但这个自由裁量的范围无疑不能太宽泛，至少应该“规则化”而不能停留在“原则性”规范的层面。

　　在宪法之下的各法律子系统之间需要一个平衡，而在我国目前的法律体系中，刑法、经济法等系统分量较重，它们或者数量庞大，或者体系相对完整，行政法体系也正在受到重视，而宪法性法律是其中最弱的一个法律群，这与它相对重要的位置是不相称的。这些年来在国家立法突飞猛进的过程中，发展最快的是那些经济性的法律，这自然与国家市场经济建设的速度密切相关，对国家的文化秩序、社会秩序的管理也都在逐渐法律化，虽然不够完善，但相关立法总还是有，而发展最慢的恰恰是规范政治秩序的宪法性法律。在政治领域，权力的运作往往只有宪法的原则性规定，相应的宪法性法律没有跟上，因此，具体的操作程序基本上还停留在依政策办事、依习惯办事的水平上，而政策的灵活多变、习惯的诸多封建色彩以及它们缺乏民主基础的保障，都与现代法制有相当的距离而具有浓厚的人治色彩。宪法性法律迟迟不能出台显然与国家政治体制改革的进度紧密相关，是政治体制改革相对滞后于经济体制改革的一种表现。⒀比较我国宪法与一些发达国家的宪法就会发现，仅就宪法本身而言其差别并没有那么大（虽然有一定的差别），但我国的宪法性法律不论在数量上还是在质量上都比发达国家差得很远，而这些宪法性法律的健全与实施才是实现宪政的关键环节，是从宪法到宪政的必经之路。由于这些宪法性法律涉及到改革最敏感的领地——对权力的改革，它的步履艰难是可想而知的，要对习惯了恣意而为的权力进行规范，只有当法律具有了高于权力的力量和权威时才有可能。

　　每个国家的法制建设都有一个过程，一般先有宪法，然后有法律；法律中一般先有实体法，然后有程序法；在宪法性法律中，一般先有国家法、组织法等，然后有宪法审查法、权力运行法等；我国的立法进程基本上也是遵循着这样的规律。但在人权法方面，许多国家先有集会游行示威法等公权利法，然后有私权利法，而教育法、劳动法是较晚才出现的，我国却是先有私权利法，甚至已经有劳动法、教育法等，才有集会游行示威法等公权利法，而新闻法、出版法、结社法却至今未出台，这种“逆反”的立法现象值得我们认真研究和探讨。

　　总之，我国宪法未得到有效贯彻并不是因为宪法太原则（宪法应当也必须原则），而是因为宪法性法律太原则或根本没有宪法性法律，这是我国宪法目前所面临的主要问题⒁。我国的政治体制改革可以考虑从健全和完善宪法性法律开始，政治体制的改革也极可能催生宪法性法律的出台。只有当时代的发展“需要”法律时，法律的出现才真正有意义，没有“社会需要”作后盾的法律是纸上的法律，哪怕有专家的强烈呼吁，哪怕已经纳入国家立法规划，如果与现实生活脱节，它们就是苍白无力的。我们期望中国的宪法性法律早日建立健全，但它们只有在被需要的时候才会出现，才应该出现。

　　参 考 文 献

　　[1] 曹建明等。 在中南海和大会堂讲法制（1994年12月—1999年4月）[M].北京：商务印书馆， 1999.

　　[2] 莫纪宏。 现代宪法的逻辑基础[M]. 北京：法律出版社， 20

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