法合而为一”。[42]应该说，列宁是高举巴黎公社旗帜的，在十月革命前，一直主张要按巴黎公社的议行合一原则建立苏维埃国家，十月革命胜利后，仍力求在国家政权机关建设中体现议行合一原则。第二次全俄苏维埃代表大会仿照巴黎公社委员会选举产生了“中央执行委员会”。1918年苏俄宪法第32条规定“中央执行委员会”总的指导工农政府及全国一切苏维埃政权机关的活动。统一协调立法工作和管理工作。在中央执行委员会下设人民委员会，人民委员会负责执行。第36条规定“全俄苏维埃中央执行委员会委员在各部（各人民委员部）中工作，或执行全俄苏维埃中央执行委员会的各项特别委托”。1924年苏联宪法也有类似的规定。由于议行合一原则的集权性质，使得苏维埃政治制度很快出现了背离民主原则的变化。具体说来，第一，从人民直接管理制转变为政党代表制；第二，从“一切权力归苏维埃”转变为一切权力归政治局；第三，由苏维埃民主选举制、罢免制转变为党的委任制；第四，从独立的人民监督权转变为从属于国家监察机构；第五，从强调革命法制转变为赋予肃反委员会以特殊权力。[43]尽管此后的苏联1936年宪法完全摒弃了议行合一原则，但议行合一带来的集权影响没有消除。

　　综上所述，民主集中制原则的宪法内涵是：由人民通过民主的程序选举人民代表大会的代表，人民代表集中人民的意志，议决国家大事，组织行政机关，行政机关集中执行人民代表大会所通过的决议和制定的法律。它不同于既负责议定大事、制定法律，又负责执行的议行合一制。

　　三、民主集中制原则不是宪法的基本原则

　　（一）什么是宪法的基本原则

　　张庆福教授在他主编的《宪法学基本理论》一书中认为“宪法的基本原则就是制宪者在制宪时所依据的基本理论，在规定国家制度和社会制度时所遵循的根本标准”。“是调整整个国家制度和社会制度的根本原则，集中体现宪法的基本精神，统率宪法的基本内容，贯穿于宪法的始终，它决定和影响宪法的其他原则和规定”。[44]也就是说，一项原则能否作为宪法的基本原则，主要取决于它是否体现宪法基本精神，统率宪法的基本内容，贯穿宪法的始终，决定和影响宪法的其他原则和规定。

　　李龙教授认为，宪法的基本原则“至少有如下特点：（1）能集中体现宪法的实质与宪法的价值；（2）决定宪法规定的稳定性与统一性，具有宏观指导作用；（3）覆盖面宽，是一国社会生活和社会关系的基本准则”。[45]

　　我们认为，宪法的基本原则是指那些能总领宪法的精神，贯穿宪法始终，决定具体宪法原则和规范的宪法原则。它能左右具体的宪法原则、宪法规范的制定、适用和发展方向，是国家法治建设的人文精神的集中体现。它至少具有以下特点：第一，贯穿宪法的始终；第二，决定宪法的其他原则和规范，而不是被决定；第三，代表宪法的发展方向。

　　（二）民主集中制原则只是具体的宪法原则，而不是宪法的基本原则

　　按照我国宪法的规定，民主集中制原则只是国家机构的组织与活动原则，不是宪法的基本原则。1982年宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机关职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。我国宪法的这一规定，实际上是把民主集中制原则局限在国家机构。“世界各国宪法条文的内容和形式多种多样，但归结起来，不外是社会制度和国家制度的基本原则、公民的基本权利和义务，国家机关的组织与活动的基本原则、国旗国徽和首都，宪法的保障与修改程序等问题”。[46]国家机构的组织与活动原则只是宪法内容的一部分，不是全部。对于决定宪法全部内容的宪法基本原则来说，民主集中制原则只能是一个具体原则。

　　（三）民主集中制原则被人民主权原则、基本人权原则和法治原则所决定

　　1、人民主权原则决定民主集中制原则

　　人民主权原则也叫主权在民原则，是指国家的权力来源于人民，属于人民。它贯穿宪法的全部内容，是宪法的基本原则。

　　从某种意义说来，宪法是人民主权原则的产物。作为最高法，它与君主专制水火不容。只有承认人民主权的国家，才可能有宪法。

　　17、18世纪，在反对封建专制的斗争中，启蒙思想家卢梭的以自然权利理论和社会契约论为基础创立了人民主权学说。他认为，人类最初生活在自由、独立、平等的自然状态中。私有制的出现，产生了不平等，自然权利被践踏，于是人们相约组成国家，把自然权利交给社会，同时又从社会那里得到自由、平等和生命、财产权利；卢梭认为主权是“公意”的体现。人民的“公意”在国家中表现为最高权力，人民是国家最高权力的来源，主权属于人民。主权既不能转让，也不能分割。如果政府侵犯人民的权利，人民可以废除原来的契约，组织新的政府。

　　法国大革命后，人民主权作为宪法的基本原则得到确认。[47]人民主权的第一要义在于承认主权属于全体人民。人民全体是主权的所有者，人民全体的权力不受任何限制；第二要义在于承认政府为代表人民行使主权的机关。政府的权力是有限的，政府只是“人民的雇员（commis du peuple）”。

　　从人民主权的要义来看，人民主权学说是政治假说。因为“人民全体（除瑞士实行直接民主和南斯拉夫实行工人自治之外）是无法真正行使权力的，因此大多数国家所实行的是也只能是代议制。这种间接民主的做法──代议制，，只不过是要求政府出自民选。人民行使主权也只限于投票选举。即令当选的人或机关在形式上代表人民全体，实际上也只是代表人民多数，……。”[48]何华辉先生认为：“人民主权应由人民直接行使，才是最理想、最完善的形式。由于近代和现代国家已远非小国寡民，国家的一切主权权力都由主权者直接行使确有困难，因而采用代议制度由主权者选派自己的代表组成代议机关，代表主权者行使主权权力，已成为不可避免的事实。”[49]这种政治假说，随着社会的发展，正在不断被验证，不断被完善。它不仅成为人类追求自由、民主、平等的逻辑起点，还是人类崇高的政治法律理想。王世杰、钱端升先生认为，人民主权学说“虽属虚拟的理论，他的实际的效用，确属不可湮没”。[50]

　　这种实际的效用体现在宪法的方方面面，贯穿于宪法的始终。在公民的权利自由方面，人民主权原则直接体现在选举权上，而选举权的真正实现，又有赖于公民的经济文化权利、平等权、宗教信仰自由、人身权利、表达意见的自由等等权利的实现。所以人民主权总括宪法所规定的基本人权。在国家制度方面，无论是三权分立制还是人民代表大会制，人民主权更是体现得淋漓尽致。就我国而言，人民代表大会制首先就是人民主权原则的体现。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”张庆福先生认为，我们通常所说的民主集中制原则，实际上是人民代表大会实现人民主权原则的形式。“社会主义宪法不仅确认了人民主权原则，而且还确认了实行人民主权原则的形式。这就是全国和地方各级人民代表机关。社会主义国家的人民代表机关是国家权力机关，由人民选举，对人民负责，受人民监督。人民代表机关组织产生国家行政机关、审判机关和检察机关，它们都对人民代表机关负责，受人民代表机关监督。总之，社会主义国家的权力由人民选出的人民代表机关行使”。[51]因此民主集中制原则仅是宪法的一个具体原则，是人民

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