律关系分成两个法律关系，从而导致其救济途径难以确定；第三，两个阶段之间的法律关系难以把握，是第一阶段通过第二阶段得以执行和中止呢？还是第一阶段始终约束第二阶段？学者意见不一致；第四，如果采购机关做出的授予采购合同的决定因程序违法而被撤销（例如第三人主张撤销，或者主管机关自行撤销或废止），此时采购合同效力如何？接下来的救济问题又怎么解决？

　　因此，许多学者基于以上问题而主张代之以“一阶段法律关系”，主要有行政合同法律关系和私法合同法律关系两种替代方案。[29]就后一方案而言，由于采购机关的采购行为与公共利益、公务目的以及特定的行政政策的实现关系甚大，因此，这种合同关系属于“行政私法上”的法律关系，应当同时受公法规则的约束。

　　（二）政府采购主体分析

　　政府采购主体是仅指采购机关或采购实体呢？还是包括上级行政机关或主管机关，以及中标厂商和竞争者，甚至使用者呢？这个问题影响到对政府采购行为的定性，必须首先予以回答。

　　长期以来，我们存在着这样一种思路，认为行政机关可以以高权者的身份采取单方行为的方式完成行政任务，也可以以与相对人平等的地位采取私法方式来完成行政任务。但我们往往忽略了下面这样一种可能性，即行政机关可以独自完成行政任务，也可以与相对人合作，或在相对人协助之下完成行政任务。不可否认，政府采购行为，尤其是在采购小额办公用品时，确实需要适用大量的民事规则，似乎应将其定性为民事行为，然而综观各国政府采购法之规定，众多的“民事规则”在政府采购中得到了修正，众多行政法上的程序规则被包容于其中，在有关争议的处理方式上更是五花八门，因此，如果将竞争厂商排除于政府采购主体范围之外，我们就解释不了竞争厂商为什么享有公法上的程序权利等众多问题。

　　笔者认为，无论出于何种理由都应将竞争厂商纳入政府采购主体的范围。政府采购的客体是公务必需品，获得这一客体的对价是国家财政资金或其他国家财产，甚至是某些公法上义务的免除。购买公务必需品作为一种事实行为，与内部行政行为一样，对行政效率的影响巨大；而作为对价的国家财政资金或其他财产又攸关公共利益，对其加以处分的权力专属于行政机关，是一种必须依法行使的公共权力，因此，与其说政府采购行为是一种民事行为，还不如说政府采购行为是采购实体为公务需要而谋求相对人的合作与协助的活动，是采购实体采取私法措施行使上述公共权力的公共行政活动，在这种活动中，中标厂商和竞争者处于采购机关的“行政伙伴”的地位，其参与是为了协助采购机关更好地完成公共任务。鉴于政府因采购目的复杂而不得不在某些情况下列黑名单的事实，倘将中标厂商和竞争者看成是私法上的协助力量，并赋予其与采购机关一道担负起完成公共任务的重任，倒可以解释这一列黑名单的问题；此外，这种定性还可以为竞争者在政府采购中享有的行政法上的基本权利和地位提供依据，可以防止实践中仅对当事人一方明显不利的情况发生，例如在符合规定条件的供应厂商单一，而所办采购又为公务所急需时，厂商可能大肆抬高价格；或者过去一直与政府有良好合作关系并依靠政府采购维持生存的厂商，一旦因政府单方面之不公正行为而得不到政府的定单时，就可能面临破产或倒闭。

　　至于采购机关的上级行政机关或主管机关，笔者认为他们自然应属于政府采购主体的范畴。首先，主管机关处于政府采购协助者和裁判者的地位，例如负责政府采购资讯之搜集、公告及统计，负责采购申诉之处理。[30]其次，主管机关处于内部行政主体或行政监督主体的地位，例如根据台湾地区《政府采购法》的有关规定，对于办理公告金额以上的采购时，招标方式必须报主管机关核准；对于应撤销决标、终止或解除契约时，应先报上级机关核准；因政策变更需要解除或终止部分或全部契约时，必须报上级机关核准；对于属查核金额以上之采购，需要减价收受验收结果与规定不符的财物、工程和服务时，应报上级机关核准。

　　就政府采购中各主体的行为之性质而言，笔者认为：

　　1.采购实体本来就代表公共利益和国家利益进行活动，从保护公共利益的角度看，其行为应受公法约束，尤其是程序约束，并应当接受司法审查，即使其行为要遵循一些民事规则，也应将该行为视为公法上的行为。

　　⒉中标方代表的是自己的个人利益，从有利于保护个人利益的角度看，其行为原则上应视为私法上的行为，只不过其行政协助义务的履行与其民事义务的履行发生重合，具体表现为按时提供符合规定标准的财物、工程或服务，在这里，正如费斯廷格教授所说，从长期来看，利他的或者合作的行为其实是一种自利行为。[31]

　　3.就竞争者而言，正如前所述，竞争者在政府采购过程中享有行政法上的有关人格尊严和监督方面的基本权利，因而具有公法上的地位和私法上的地位双重身份，所以。其行为既可能是公法上的行为，例如要求说明理由、资讯、指控违法失职行为等，也可能是私法上的行为，例如具体的投标行为等。

　　4.就主管机关而言，其行为自然应为公法行为，可能是一种内部行政行为，也可能是抽象性行政行为，例如制订采购计划、发布采购规则、对特殊情况下所采取的措施予以批准、裁决采购纠纷等。

　　根据以上分析，不难看出，政府采购主体之间的关系既是一种监督关系，又是一种“行政伙伴”关系。

　　（三）政府采购之经济分析

　　过去，公务必需品都由各个行政机关或事业单位自行去购买，而现在要建立的政府采购制度就是要将各部门的采购集中委托给政府成立的政府采购中心或其他组织来办理。两相比较分析后，我们不难发现，制度化的政府采购出现的直接动因是，制度化的政府采购例如集中采购制度可以大大降低交易成本和财政部门的监督成本，减少国家财政支出。众所周知，降低交易成本的方法是：稳定交易对象和交易条件，减少机会主义行为。换句话说，就是用一次谈判代替多次谈判，用一份契约代替多个契约，实行集中采购，用激励和监督手段，减少损人利己的行为。传统经济学理论认为，分工与合作能促进效率，因此将政府采购事务委托给具有采购专业知识和技能的组织办理，对于提高采购效率是必要的，例如台湾地区《政府采购法》第40条规定：“机关之采购，得洽由其他具有专业能力之机关代办。”

　　然而，无论是公共事务的委托，还是私人事务的委托，都存在着一个降低代理成本、减少代理风险的问题。在政府采购过程中，政府总是面临受委托人采取机会主义行为或不轨行为如行贿、受贿、拉关系、图标、绑标等来达到自我效用最大化的威胁。从世界各国政府采购实践的情况看，主要采取以下降低代理成本和减少代理风险的方式：

　　1.建立完备的监督机制。首先，由于监督的前提是采购的公开、公平、透明，因此许多国家的政府都保证所有供应厂商在采购需求确立之后，有关采购的方式、投标的具体要求、资格条件、最有利标的评定标准、程序等注意事项有足够的时间知晓，有关采购信息，除依法需要保密的以外，都允许竞争厂商查阅，从而建立起了一套公开、透明的采购程序规则。其次，由于符合条件的竞争厂商最关注采购过程，因此，各国大都依经济学原理使这些竞争厂商成为政府采购的监督者，同时为保证其利益与监督的效果正相关，还使其能够通过对采购实体和中标厂商违法行为的指控而获利。虽然，对政府采购过程的监督除落选厂商的监督外，还有财政监督、审计监督以及上级主管机关的监督，但这些监督的成本太大，如果没有一个公开、公平、透明的采购制度和竞争厂商的积极监督相配合，这些监督将很难发挥作用

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