界定。即我们应当严格三个区别：一是在立法和理论上强调权利与利益的区别；二是结合市场经济条件下利益分化重组的新情况，对公共利益与私人利益进行区别；三是对法律保护和不应保护的利益加以区别，如在立法上对反射性利益进行界定并明确其不受法律救济的性质。当然，要严格界定利益的行政法地位涉及许多具体的立法技术问题，这在本文有限的篇幅内是难以探讨的。

　　（二）从行政法的功能实现来看。

　　现代行政法调整广泛、多样、复杂且不断形成着的社会生活，并积极主动的介入社会、经济、文化、教育、交通等关系人民生活的领域，以满足人民与社会的需求。各种行政法律关系既涉及公民的财产权、人身权，也包括公民的政治权利、受教育权、劳动权、经济和社会权利，另外还有与权利密切相关的各种利益，如要求环境保护的利益、知情权、隐私权、及特定社会团体（如妇女或残废人团体、消费者团体、竞争者）的利益等。现代的正义观念已经不允许行政权只以权利作为行使的禁区，而完全无视广大利益的存在。现代行政法要实现其功能，就必需面对这些源于社会生活并构成现代社会生活重要内容的利益。由于传统行政法主要关注的并非私人利益，而是维护一种全社会的“公共利益，即行政机关的依法办事”。因此，扩展旧的制度，将合理的利益保护包括进去，这才合乎逻辑的，才能实现行政法的功能。

　　进入二十一世纪，我国行政法制的改革和创制步伐并未停歇。行政许可法已于是乎003年公布实施。行政程序法的立法也在草案的讨论过程中。2000年最高人民法院对行政诉讼法重新进行司法解释，使行政诉讼法更合理、更科学，让更多行政相对人能获得行政诉讼的救济；2001年最高人民法院对公安机关不履行法定行政职责承担行政赔偿责任问题的批复也标志着我国行政法制对行政权力规制力度的加大和对公民权利保障的日渐深入。但这些改变都没对利益的行政法基础地位的问题做出回应。我们以行政诉讼法为例，说明确立利益的行政法基础地位对行政诉讼法功能实现的促进。

　　1989年颁布的行政诉讼法为我国的司法救济制度带来了新的理念，也标志着我国对国家权力的制约走上了法治化的道路。但以今天的眼光看来，我国现行的行政诉讼制度存在诸多不尽如人意之处，已远远不能适应我国发展现状对它的要求。最突出的问题是行政诉讼的受案范围太窄。1989年颁布的行政诉讼法经过二次司法解释（从90年《若干规定》到2000年《若干解释》）缩小到复位的释议，确立了诉讼的保护对象为受具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不法侵害的行政相对人。但当行政相对人向法院提起行政诉讼时，法院是否提供司法保护，还依靠一些是否受理案件的技术性审查，其中包括对行政行为的类别进行鉴别和对行政相对人受侵害权利类型的鉴定。首先，审查行政行为是否是法律所列举的行为类型。只有列举在行政诉讼法和2000年《若干解释》条文中的受案范围内的行政行为类别才属于司法审查的范围。立法者意图通过限定行政行为的受理类型来防止司法权对行政权的过分干涉，这样的做法或许并非毫无道理。但现代政府的权力行使方式是多种多样的，对政府行为的司法审查如果只限于法条上对行为种类的简单列举，行政机关大可以采取规避的方法，如以抽象行政行为代替具体行政行为对行政相对人的权利或利益进行处分，或以行政指导代替行政命令，即可逃避司法的审查。[16]世贸组织条例要求世贸组织各个成员方遵循任何行政行为都是可诉的，都应该接受司法部门的审查，从而最终确定行政行为的合法性。我国现行的司法救济制度过分依赖对行政行为类型的划分作为司法审查的前提条件与这一规定相背离。

　　人民法院决定受理行政相对人的诉求前还要对提起诉讼的行政相对人的起诉资格进行审查。只与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织（2000年3月司法解释第十二条）才能提起行政诉讼。司法解释（第十三条至第十八条）对提起诉讼的公民、法人或其他组织的类型也作了列举。行政诉讼法开章明意指出该制度中保护公民的“合法权益”不受侵犯，但在具体的条款中则只涉及对公民、法人或其他组织人身权和财产权的保护。当然在司法实践的过程中法官们也将公民的合法权益保护扩大到对教育权的保护上。但法条中严格限定只保护权利体系中核心的人身权与财产权，这与行政诉讼法中第二条所指的“合法权益”是否是等同概念，目前没有权威的解释。

　　另外应该注意的是，行政诉讼法对第三人的界定也用的是“与具体行政行为有法律上利害关系”的公民、法人或其他组织。原告与第三人在行政诉讼法律关系中的权利义务及法律地位是不同的。对不同性质的当事人用同一个命题进行界定，极易造成对不同当事人不同权利保障的混淆。行政法学理和行政诉讼法及《若干解释》都未对有“法律上利害关系”这一定义进行细致的解释。“法律上的利害关系”成为一个可以意会不能言传的范畴，而非独立的、具有确定性的概念。“利害关系”在公法与私法上是有不同的内涵的范畴。“在典型的私法关系中，权利者和义务者有互相反对的利害关系，因而其权利义务为完全相反观念，权利者被视为具有专为自己的利益而加义务者的意思以拘束权力者”，而在公法关系中，“团体与其构成分子具有共通的利害关系。国家的利益毕竟亦是国民的利益，同时使各国民个人享有正当的利益，亦因其与国家的利益相适应之故”。[17]就行政法领域而言，行政行为的各方当事人与行政行为的“利害关系”也有不同的内涵。如交通违章行政处罚中的加害者与被处罚者与行政行为的利害关系的内涵是不同的。因此，对这样的一个范畴还需要进行进一步的界定，需要用更基本的词项来构筑命题。只有这样，才能避免在司法实务中出现原告资格不易确定及第三人权利不受保障的尴尬局面。

　　笔者认为行政诉讼功能实现有赖于起诉资格的扩展，而起诉资格扩展的一种方式就是拓宽法律权利观念，使其既包括人身权、财产权等权利也包括制定法中所保护的利益。制定法中所保护的利益不仅指法条中明确赋权的情况，也包括根据法律的目的和精神应该保护的利益。至于行政立法如何划分法律保护利益的范围则需要一定立法技术。如我们可以批判性地借鉴美国行政法理对个人利益的三种分类：实质利益、意识形态利益、法律实施的利益。个人的实质利益是与其经济保障或身体健康有关的利益。意识形态的利益是个人维系其道德或宗教原则的利益。而法律实施的利益是一个国家对公民对法律得到正当遵循的普通关怀。[18]立法者可根据我国的现状将法律保护的利益标准限定在对个人实质利益的保障方面。这与司法解释所规定的“有法律上利害关系”的所指范围是基本相同的，但以利益作为基点对起诉资格进行界定却更科学、更合理。因为从逻辑上看，起诉资格所针对的是自然人、法人或其他组织这些对象，以这些对象的个人实质利益为判断标准来确定起诉资格符合逻辑的推导原则。从学理上讲，个人的实质利益并非主观性的且无限扩展的一个范围，我们强调制定法的依据作用。国家在立法时根据特定的行政管理情况，限定受法律保护的利益，并确定一些基本原则，遵循特定的规则，权衡公共利益与个人利益之间的份量，以便在利益发生重迭或冲突情况下，决定哪些利益让位。这样既防止利益的无限扩展，也使我国的权利保障制度更符合现实的需求。从实际效用上讲，制定法上的利益不仅包括人身权、财产权，而且包括国家根据经济、政治、社会的需要而赋予公民的其他利益。这些利益由于有法律保障，则限制了行政权力的滥用。确定利益在行政诉讼法中地位，起

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