间。

　　最后，从后果上看。利益在行政法乃至公法中的勃兴是以权利概念的严格性丧失为代价的。而这导致大量利益从概念的缝隙中破门而入，最终造成了所谓“权利爆炸”的效应。这对行政法提出了新的挑战。理论上，行政法必须发展新的学说以便解释和容纳新的法律关系。实践中，行政法必须创设新的原则、制度和规则来调整新生的法律关系。这对各国陆续形成与“行政国”相适应的新型行政法起了很大的推动作用。

　　三、利益在中国行政法中的断裂与缺失

　　利益这个本来十分重要且内涵与外延明确的法律术语却并未成为我国行政法学的基本概念和行政法制的构成基础。在以“权利-义务”作为基本概念而构架的中国行政法制中，竟没有“利益”的“一席之地”。我国的行政法语词中通常使用的是“权益”这个含义不清的词语。行政法理既未对利益与权利进行区分，也未对行政权不能损害的行政相对人合法权益进行细致的界定。虽然行政法律关系涉及各种权利与利益，但行政诉讼法却只对人身权、财产权提供救济。行政立法将受保护的公民合法权益狭窄地、武断地解释为只包括公民人身权、财产权，使本应体现公平、公正的法律制度蒙上了阴影。这样的理论意味着在现实生活中，行政权力可以任意处分公民除人身权、财产权之外的各种利益；而面对公民利益保护的呼声，司法机关也无法发挥对行政权的监督、制约作用。人们不禁要问：中国行政法治建设能在缺失利益保护的情况下顺利进行吗？

　　经考察我们会发现我国法律文化中有“重义轻利”的取向。几千年儒家文化潜移默化地影响着我国公众的思想。儒家历来强调国家“不以利为利，以义为利”；《孟子》的第一章开头就讲“义利之辩”。孟轲向梁惠王说，好利的人总嫌所取尚少，总要取更多。所以把“利”放在第一位，“上下交征利”的情况必然导致“天下大乱”。据此，孟子向梁惠王建议，统治者只有把义放在第一位（先义）才符合他的根本利益，而“利”是造成国家混乱的因素，是十分危险的。对于个人修为而言，儒家伦理秩序也强调以“义”为先。儒家经典认为“利”是与“义”或“礼”的概念相对的：“利”或“利益”用于指称与“义”和“礼”所指称的共同利益相反的个人利益。[13]“利”成为区分小人与君子的标准。孔子说“君子喻于义，小人喻于利”，“克已复礼为仁”。个人利益应当从属于道德义务，应当先义而后利，要做到“已所不欲，勿施于人”，关键时刻还应舍生取义。在这样的传统伦理道德的影响下，利已主义被认为有害于社会，人们耻于言利，“利益”被刻意地忽视，在主流话语中无处容身。

　　新中国建立后，社会主义伦理道德仍然十分强调私人利益的负面效应。这在特定历史时期有其合理性，但已愈发不能适应形势的需要。行政法理方面则表现在以下两个方面：一是过分强调国家权力和公共利益的优先性而轻视私人利益。其理论根据是过分强调公共利益与私人利益的对立性而忽略了两者之间的相容性。不可否认，在现实生活中，公益与私益有时会相互对立，而很难彼此兼顾。[14]但从根本上说，公共利益毕竟也是个人利益，公共利益不仅蕴含有集体利益，而且还分配性地使每一个个人都得到益处，这样的公共利益不单为国家利益而存在也为个人利益而存在。[15]公共利益与个人利益之间并不非完全处于对立的关系，有时两者可以相得益彰，互蒙其利。行政机关代表公益，经过充分衡量后，可对私益进行限制，以维护公共利益，但不能逾越一定的范围。

　　二是大量利益要求以权利的名义出现。基于传统与现实的羁绊，利益在我国的道德准则与法律规范中仍没有正当的地位。人们常常将普通利益和法律权利混为一谈，同时将被法律全部或部分确认的利益与法律所规定的用以保护利益的权利混同。面对越来越多利益需求，公民在无法声张自己利益的情况下，只有高举法律权利的标签，以权利作为利益的代言人，维护自己的利益。因为权利的法律根基在我国现有的制度中是实实在在的，是被国家与公众所认可的，而利益是被漠视、忽略、没有根基的。这种利益对权利的借用手段，对权利本身的严肃性、神圣性是一种亵渎。更严重的是，我国的行政法中不仅未严格界定“利益”这一概念，而习惯使用“权益”这个含混不清的词语。这无疑也在有意无意地对“权”、“益”不分的不良倾向进行着示范和强化。

　　虽然社会主义中国与西方社会存在本质差异。但在社会主义初级阶段，我们也与西方国家存在一定的共同问题。西方的经验也有许多值得我们谨慎地借鉴。利益在法律中的地位问题便是其中一例。在市场经济条件下，我们既要强调公共利益也要加强对私人利益的法律保护。正确衡量公共利益与公民权利及利益之间的关系，不仅是建立完备法律的理论基础所在，也是实现行政法利益追求的基础。

　　四、认真对待利益

　　二十世纪六、七十年代对美国来说是一个动荡不安的时代。越南战争、种族歧视、学生运动等问题困扰着这个国家的政治神经。也正是在这一时期，当代著名法学家罗纳德？德沃金写出了他的代表作《认真对待权利》。在这本书里，针对当时美国法律状况，德沃金尖锐地批判了美国法律传统中的实用主义和实证主义倾向，提出政府必须平等地尊重和关心个人权利，不得以社会福利和公共利益为借口牺牲人权。无庸置疑，对正在进行社会主义法治建设，又一贯缺乏权利意识的中国来说，德沃金认真对待权利的态度是值得我们借鉴的。但仅此而已却是不够的。今日中国的现状要求我们的法律，尤其是行政法，在认真对待权利的同时，也要认真对待利益。

　　（一）从行政法的价值基础来看

　　行政法律制度追求的价值不是单一而是多元的。从最根本的层面讲，它既要保证行政主体正常行政，从而追求“公益”；同时也要保证行政相对人在政府行政过程中不会受到非法侵害，从而保护合法的“私益”。也就是说，行政法追求的是一种公共利益与私人利益的平衡状态。然而，长期以来，人们在描述行政法的价值基础时，往往习惯于借助权利与权力这对概念。即行政法追求的是权利不受侵犯与权力正常行使间的平衡。两种说法看起来差别不大，但其法律意义却有天壤之別.首先，严格意义上的权利是不容平衡或妥协的。因为严格意义上的权利在常态下是权力行使的界碑，任何权力都不得对其侵犯；在非常态下，权利对政府权力意味着一种责任，即政府必须应权利受侵害人的请求对其予以救济。可以想象，如果一个国家的公法中不存在这样一些具有神圣性的权利，权力可以对任何权利进行权衡以决定是否对其进行保护与救济，那么这个国家又何谈法治、宪政？其次，即便是在这个权利概念泛化、庸俗化，大量的新生利益戴着权利的面具在各国公法中出场并大行其道的时代，还是有许多新生的经济、社会和文化利益要求很难被划入权利范畴。因为一个国家如果将这些利益要求界定为权利，这个国家的政府必将不堪重负，难以维持其基本职能。

　　由以上分析我们得知，权利概念既不适宜也不可能取代利益在行政法中的地位。行政法只能追求公共利益与私人利益的平衡。经过长期积累，行政法发展出一系列原则与技术来解决这一基本问题，如公共利益优先原则、比例原则等。在这种情况下，一个国家的行政法若要正常发展，从而保证其价值实现，就必须正视和重视利益在行政法中的基础地位。然而这一点却恰好是我国行政法中缺乏的。

　　基于此种认识，笔者建议应改变当前我国行政法中利益法律地位不明确的状况。首先，以正面肯定方式界定利益的行政法地位。即肯定利益在行政法中的特殊法律地位并针对现实情况，将迫切需要法律保护的利益写入立法。其次，以限制否定方式

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