共同体法中，受单个成员国行政法制度影响的规则和概念性工具比比皆是，但是基于至少两个方面的理由，在欧洲共同体的层面上不可能存在独立的行政法。其一在于欧洲共同体的局限性：在他看来，欧洲共同体不同于国家，因为它并不是一个普遍性的公共权力主体。其二在于这样一个事实，即个人并不完全是欧共体法律秩序的主体。[13] 在我们看来，更为重要的并不在于对这两个方面的理由提出批评（特别是第二个方面的理由，不符合一些基本经济自由已经得到确认的事实），而是强调传统的国家观念仍然是得出上述结论的理论基础。

　　在同一时期，曾经协助吉恩·莫内（Jean Monnet）设计欧洲煤钢共同体（the European Coal and Steel Community， ECSC）组织框架的法国著名国际法学者保罗·胡德（Paul Reuter）指出，如果存在欧洲共同体行政法，那么其内容便限于欧洲共同体机构的内部运作（droit de la fonction publique）和欧洲共同体开支的内部管理（droit financier）。[14]

　　加尼和胡德都正确地认识到，在欧洲共同体内部已经初露端倪的新行政法不同于大陆法系的行政法。特别是，并没有一种类似于具体行政行为（Verwaltungsakt）的共同体行为，甚至也没有那些能够并且也经常产生普遍性效力的决定。但是，他们都忽视了一些现实情况。欧洲煤钢共同体的最高机构（the High Authority）已经被授予对成员国企业发布命令和实施制裁的权力。因此，其行为必须接受欧洲法院（the European Court of Justice， ECJ）的司法审查。随后，《欧洲经济共同体条约》（the EEC Treaty）创设了竞争领域中的直接行政，1962年的基本条例[15] 在农业方面赋予了欧洲委员会（the Commission）其他的行政职能。

　　此后，情况有了显著的变化。作为一个反垄断组织，欧洲委员会被授予了很多新的行政权力，特别是在兼并和收购方面（第4064/1989号条例）。它还享有实施现场检查（on –the –spot checks）的权力（第1/2003号条例）。在农业政策方面，尽管现行法律框架将日常行政职能留给了成员国的有关部门和机构，但仍授予欧洲委员会监督权。这样，违反欧洲共同体规则的行为，将会导致严重的经济后果。结果是，在日益增长的社会需求（或者说至少是成功的施压集团）的压力下，并基于增强地区和社会凝聚力的特殊考虑，欧洲行政已经在收入和财富的再分配方面承担了新的职能。同时，一些专业化的行政机构也已经建立起来。通常，它们收集并发布信息，开展所谓的“信息监管”（regulation by information）。[16] 但是，在某些情况下，例如在商标方面，它们也直接针对企业作出决定。

　　行政行为的司法审查也已经发生了变化。一个新的初审法院（court of first instance， CFI）已经成立，主要负责审查行政行为。而且，欧洲法院已经逐渐并且稳固地强化了其对成员国程序法原则和规则的影响。这两个方面的新发展都值得密切关注。

　　三、欧洲共同体的行政程序法：从 Automec 案到 max.mobil Telekommunikation 案

　　虽然当前有关欧洲行政法的研究几乎都毫无例外地关注欧洲法院，但初审法院的判例法能够更清楚地揭示已经发生的变化。以下两份判决颇有意义。第一份判决与1990年的 Automec 案有关。在该案中，初审法院承认欧洲委员会在作出反垄断决定时运用了“行政程序”（administrative procedures），尽管初审法院并未在此基础上得出任何具体的结论。[17]

　　十二年以后，初审法院在 max.mobil Telekommunikation 案[18] 中得出了明确的结论。这是一个请求宣告无效之诉，审理对象是欧洲委员会依据《欧洲共同体条约》第86条第3节（原为第90条第3节）作出的不对奥地利提起诉讼的决定。在我们看来，该案的主要问题在于这样一个事实，即初审法院认为该决定是通过行政程序作出的，[19] 并随后得出两个方面的结论。

　　首先，在何时必须启动行政程序这一问题上，欧洲委员会享有广泛的自由裁量权。但是，这种自由裁量权应该遵循善意行政原则（the principle of good administration）。该原则是成员国宪政传统中共同的“法治国家”（RechtsStaat）基本原则的一个方面。[20] 这样，欧洲委员会便负有勤勉和公正地作出行为的义务，包括确认私人组织享有的程序性权利。[21]

　　此外，相对于私人组织而言，欧洲委员会还有监督欧洲共同体法正确适用的一般义务。这便意味着，欧洲委员会有责任适当勤勉和公正地考虑来自私人组织的所有信息，但这并不必然表明它必须作出一项决定或者发布一项指令。毫无疑问，为了实现“公正善意行政”（interests of a good administration of justice）并遵循成员国宪政传统中共同的法治国家（RechtsStaat）基本原则，欧洲委员会的行为应当接受司法审查。这一点已经被2000年在尼斯（Nice）庄严通过的《基本权利宪章》（the Charter of Fundamental Rights）第47条所确认[但是，因为德国的法治国家（RechtsStaat）观念和法国的法律国家（Etat de droit）观念都是以国家先于宪政安排而存在的政治和法律思想为基础的，所以使用“法治”（the Rule of law）一词更为恰当。][22]

　　所有这一切都表明，《欧洲共同体条约》（EC Treaty）第226条规定的程序[23] 有了重要发展，而这一变化也有其他的原因。[24] 程序法有着更为广泛的变化。虽然学者们在使用行政程序（administrative procedure）这一概念时不尽严谨，[25] 但初审法院对程序概念的运用却并非是叙述性的（descriptive），而是规定性的（prescriptive）。[26] 程序这一概念与民法习惯中财产（property）的概念一样，它涉及权利和责任方面的一系列法律后果。从更广泛的意义上讲，行政程序和原则不再局限于单个欧洲共同体成员国，而是普遍地适用于欧洲共同体。并且，这需要传统理念的革新。

　　四、欧洲法与国家自治

　　欧洲共同体和其他欧洲组织对包括行政法在内的成员国法律秩序的影响，是传统的行政法理念不再符合现实的另一原因。

　　1977年，欧洲理事会通过了一项关于《保护个人权利不受行政当局行为侵害》（Protection of the individual in relation to the acts of administrative authorities）的决议，确立了五个方面的权利和责任。它们分别是：获得听证的权利，获取必要事实的权利以及获取法律建议的权利；说明理由的责任和提供司法审查机制的责任。三年后，部长委员会（the Committee of Ministers）采纳了另外一项关于《行政当局自由裁量权的运用》的建议，特别地确立了公平（impartiality）原则、比例（proportionality）原则和合理时限（reasonable time-limits）原则。《欧洲人权公约》对成员国的程序法有着更大的影响，因为它所确认的权利构成了一种更为坚实的合法性标准。而且，它还确保了更高水平的，并且就防止公共权力滥用或者错误行使而言，是更为有效的司法审查。例如，在意大利，“反向征地”（accessione invertita）的做法（是一种事实上的没收财产，在其实体行为实施前没有任何立法依据或者程序性保障），尽管得到了上诉法院（the Corte di cassazione）——最高普通法院的认可，但已经被《欧洲人权公约》宣告为非法。[27] 最近，针对城市规划问题，《欧洲人权公约》认为，未对私人业主给予任何经济补偿的长期规划限制会打破（upset）社区整体利益与保护个人基本权利之间的合理平衡。[28]

　　然而，欧洲共同体的影响更大。尽管欧洲共同体没有发布一般行政法规则的权力，[29] 但是欧洲法院的判例法却发展了行政法的基本原则，并且这些基本原则对成员国法院和行政当局都具有约束力。众所周知，欧洲法

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