学者所说，公务员与国家或者行政主体之间的关系仍要受到法律规范，但是，这种关系属于“特别法律关系”，而不是特别权力关系。与传统特别权力关系支配下的公务员关系相比，特别法律关系下的公务员关系具有以下特征：（1）公务员的权利义务应当有法律予以特别规定，不能要公务员服“不定量之义务”，也不能根本否定公务员的权利；（2）为了维持公务员制度的有效运作，各行政主体可以制定合法及合目的性的特别规则予以规范；（3）对违法失职的公务员可以进行惩戒，但必须依法惩戒并应当严格遵守正当法律程序；（4）公务员的其他权益受到侵害时，仍然可以对行政主体提起行政诉讼或者依照特殊法定程序寻求救济，而且法律不得明文排除公务员寻求法院救济的途径。[？]

　　虽然对诸如公务员关系性质问题上的特别法律关系理论，仍然有学者认为有进一步讨论的必要。例如，这些特别法律关系是否有特别存在的必要？对内部相对人的规范是否应该与对一般外部相对人的规范一样平等对待？特别法律关系如何经受民主化、自由化、国际化潮流的考验等。但是，我们认为在对内部相对人关系性质问题上，从特别权力关系到特别法律关系的发展是一个巨大的进步。当然，特别法律关系理论仍然需要随着现代法治的进步而不但发展。但内部行政法律关系作为一种特殊的法律关系，仍然有其必须的特殊性。国家或者行政主体与内部相对人之间的关系不可能、也不应该像国家或者行政主体与一般外部相对人之间的关系完全一样。正因为如此，在一定条件下“行政仍有权在其内部范围颁布用于补充法律、解释法律的规定，或者属无法律依据一类的规定。这类基准和规定是无对外效力的行政规定。”[？]

　　随着特别权力关系理论的逐渐消退，在内部行政适用法律保留原则问题上的纷争已经越来越小，越来越多的内部行政行为被纳入法律保留原则的适用范围。但是在给付行政是否适用法律保留的问题上则历来是纷争不断。给付行政是与侵害行政或者秩序行政相对应的一个概念，其内容主要包括以下几方面：第一、国民生活不可缺少的水电、煤气等的供给事业；公共汽车、铁路等的运输事业；邮电通信事业的行政经营；第二、社会保险或公共扶助等的社会保障行政；第三、补助金交付、融资、债务保证等的资金补助行政等。[？]19世纪末20世纪初，经济的发展使得政府在管理模式上也开始信奉“管得最多的政府是最好的政府”之理念，政府职能在为人们提供物质帮助和各项服务方面越来越突出。政府职能的发展使得行政法理论也必然随之而发生变化。正是顺应了这种发展和变化，德国行政法学家恩思特 ·福斯特夫在其1938年发表的《作为给付主体的行政》的代表作中创造了“生存照顾”和“给付行政”理论。恩思特·福斯特夫认为给付行政和干预行政都是政府的重要职能，得到政府的给付和服务是公民的法律权利。因此，给付行政应当成为行政法的重要组成部分。20世纪50年代恩思特·福斯特夫的被称为现代德国行政法之代表作的《行政法教科书》，就是以研究给付行政和福利行政为重要特征的。[？]随着现代行政的不断发展，给付行政的领域越来越大，事项越来越多，这是不争的事实。

　　但是，在给付行政要不要贯彻法律保留原则的问题上人们一直存在分歧。对此，德国有的行政法学者认为服务行政不必要遵循严格的“法律保留”，在没有明确法律规定的情况下，行政机关也可以为服务行政。[？]但也有学者认为国家资金的分配是为了确保实现特定的社会、经济和文化政治的目标，因此必须由具体规定其分配、赋予公民相应主观权利的具有约束力和可预测性的法律予以确定。“在社会法治国家，自由不仅来自国家，存在于国家之中，而且需要通过国家。”在给付行政方面，实际上也存在两种不合法的情况，即该给付的不给付、不该给付的却给付，事实上，拒绝提供国家给付给公民造成的侵害可能并不亚于对财产和自由的侵害。例如“拒不提供补贴可能使经济企业破产，拒不提供助学金可能导致学生辍学。与此相应，对自由和财产的侵害（要求经营者在其经营设施上安装某种防护装置，要求学生遵守命令的规定）具有完全相同的意义。”因此，“关于法律保留是否以及在何种范围内包括给付行政，存在争议。由于大多数给付行政领域受到法律调整，这种争议在很大程度上失去了意义。”[？]日本学者一般也认为，在给付行政领域，国家拒绝给付对于人民所产生的危害，不亚于单纯自由权利之侵犯所产生的危害，如果将法律保留局限于干预行政，则是对这一实际问题的漠视。[？]台湾地区有的学者认为行政机关在进行服务行政、给付行政时不必遵循法律保留原则，在没有法律基础时，行政机关也可以为服务行政、给付行政。有的学者认为要视具体情况而定。例如，服务行政是采用高权力方式来进行的，如强制人民使用公共事业；再如，服务行政中人民因此负有相对义务的，如接受融资时必须提供担保等。[？]有的学者则认为法律保留原则的适用应以“重要事项说”为宜。[21]在给付行政领域，决定是否给付或者给付内容的多少，不仅要调查有无应当给付的事实，而且还要看有无法律依据。因为国家所给付之内容与权力均来自于人民，并且能给付的资源总是有限的，进一步地讲，在任何情况下，受给付的当事人之间都存在着竞合关系，也就是说当某一行政主体予一方以给付时，实质上就是对另一方的不给付，至少也是不足给付。台湾地区学者蔡茂寅教授在研究地方自治立法权的界限时认为，如果从纳税者的基本权利观点出发，在给付行政领域，国家一切动支财源的行为，均具有间接的侵益性质，因此应当受公法上平等原则的拘束。[22]

　　法律保留原则是否适用于给付行政，在台湾地区行政程序法的立法过程中也经历了不同的阶段。在翁岳生教授主持的行政程序法草案中，主要适用于侵害行政。例如，该草案第98条规定，“行政机关订定限制人民自由、权利之命令须有法律或自治规章之授权。”该条的立法说明中更是明确指出：“法律保留原则适用之范围，在各国原有广狭之不同。我国中央法规标准法第5条之规定就其文字观之，可为最宽泛之解释，不独干预或侵害行政，抑且授益行政皆需有法律之授权，始得为之。然酌实务现况，如此解释与要求，确有困难，爰设第二项规定，明揭侵害保留之原则。亦即限于剥夺或限制人民自由及权利之法规命令，始须有法律或自治规章之授权。”台湾地区现行《行政程序法》第151条中则将法律保留原则扩大到所有行政行为，该条规定：“法规命令之内容应明列其法律授权之依据，并不得逾越法律授权之范围与立法精神。”应当认为这是符合现代行政法的发展趋势的，是法律保留原则在现代行政法中的新发展。

　　我们认为，既然政府动支财源的行为具有侵益性质，既然对一部分人的给付意味着对另一部分人的不给付或者少给付，既然在给付行政上存在该给付而不给付或不该给付却给付之可能，则给付行政必须受法律保留原则的支配。但必须注意的是，“法律保留只对‘正常案件’是必要的，即以社会、经济和文化为目的给付，以及在较大的人群或者较长时期分配给付。对突然出现的非常情况，如自然灾害、特别是经济危机，不需要（事先）规定授权，否则，即不可能提供必要的即时救济。这可以认为是一种特别行政权限——与即时侵害类似的权利。”[23]

　　随着现代行政的发展，行政行为的方式发生了重大的变化，这不仅表现在从侵害行政到给付行政，而且还表现为行政合同、行政指导等大量新型行政行为的出现。这样在法律保留问题上又必然产生出如下的问题：法律保留中的法律是否一定是行为法？组织法甚至宪法能否成为法律保

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