拆迁过程中，被拆迁户由于利益个体的分散性、专业知识的欠缺性等诸多因素，往往难以集中力量表达“心声”，容易成为利益衡量中的漠视群体。这也是有关拆迁问题投诉比例大幅上涨情况出现的主要原因。因此，负责该项目的行政领导人在制定房屋拆迁政策时，应特别关注该利益团体的意见，必要时应通过组织社会调查、举办来访接待、开通网络信箱等方式，为相对弱势的利益群体提供表达观点的机会，并在拆迁期限、拆迁补偿等方面切实考虑他们的困难。

　　2. 资源的合理分配。行政国家向福利国家转变的现实，使行政机关不再是立法意图的“传送带”，相反，执行法律之外的经济、社会、文化建设任务成为工作中的重头戏。行政任务的变化，促使作为行政机关高级官员的行政领导人转变组织与管理模式，尤其是拥有许可、审批权限的部门行政领导人，更要注重行政处理背后资源的合理分配问题，在开源节流的同时提高行政效率。以环境资源为例，由于“环境问题广泛的利益冲突，本身是个资源有效分配的问题”［8］（p.30） ，因此，在许可企业经营的同时必须采取措施最大限度地保护可能受污染的环境，使政策效果的受益和成本负担对社会整体而言达到公平分配的效果。在我国，各级环境保护行政主管部门通常采用与企业之间签订环境影响报告书的方式，保护有限的环境资源。虽然报告书的具体内容视污染程度、企业规模等情况而异，但保护有限环境资源的目的总会引领着主持该项工作的行政领导人，注意协定条款的设计，包括从数量、装置、原料、选址等多个方面对企业的废水废气排放加以控制。

　　3. 程序的适当关注。由于行政灵活性的内在要求，使以立法的形式明确行政领导人在政策形成过程中的具体权限，成为“乌托邦”的理想。更切合实际的作法，应为关注领导行为的过程，使行政领导人在达致管理目标期间遵循正当程序的基本要求。以“提出一定的行政目标，制定其政策，提供实施的计划，或曰实施政策及事业内容”的行政计划为例，“计划的规定内容，从开始到具体的细微的部分，都没有确定的完结性，包括着所谓非完结性、空白性的特征”。［9］（p.215） 若要求详尽具体地规定行政领导人在制定、实施行政计划过程中的行政领导职责，实则抹杀了行政领导人根据情事的变迁灵活、变通地发展、修正计划的优点。但如果放任行政领导人制定、改变行政计划，尤其是一些“具行政法法源效果”的约束性计划，无疑背离了法治行政的精神，成为恣意行政滋生的“温床”。如我国很多区域城市规划有过多个版本，始终不能贯彻始终。一届政府有一届政府的规划，部分地方拆了建、建了拆，浪费了不少财力、人力和物力，“长官意志”成为规划频繁变动的最主要因素，因信任规划作出投资的个人和组织为此苦不堪言。有鉴于此，各国均采取广泛授权与程序设计相结合的方式规范行政领导权，以获得最佳的双赢结果。[⑤]当然，为保障行政效率，不同行政计划的公开程度有所差异，听证的要求也仅限于涉及土地利用价值转变与重大公共设施或事业的设置。

　　4. 组织的正常运作。行政领导人在扮演所辖区域行政事务最高管理者的同时，也是机关全体工作人员的主管，因此在他领导下的职员的效率和服务成绩的表现，也成行政领导人行政领导职责的重要内容。在等级制的官僚体制中，上级必须指示自己的下级行事，给他们提供完成工作所需要的资金，为了职责分配和执行监督适当地授权给下级。相应地，“他们也为自己的下级如何使用所提供的资金和如何实施所授权力去完成任务而负责”［10］（p.65）。但是，这种为下属负责的客观责任的承担，仍要以行政领导人清楚职责分配的界限并保证下属在其授权范围内行政为前提。纯系下属个人的主观因素导致的违反职责的行为，不是行政领导人行政责任的追究范围。即便是适当的连带责任，也应与毫无缘由的“连坐”相区分。虽然许多事故确实可以通过加强领导和监督予以避免，但是，同样也有一定的事故发生比例是领导人以外的因素所决定的。“不是常常发现，一时的愤怒和直接的利益，对人们行为的控制，比对政策、效用或正义的全面或长远的考虑，更为有力、更为专横吗？”［11］（p.2）这种人类固有的性格特征，并不是领导得当、工作到位就可以改变的事实。如果让领导人为这样的事实承担责任，自然是不合理的。

　　四、认定行政责任的难点：违法的判断

　　美国著名行政法学家K·C·戴维斯认为，裁量权是政府的必须工具，“无论何时对行政权加以有效制约，都会为公共官员留出选择作为还是不作为的裁量权”［12］（p.4）。尤其是在充斥着资讯不完全、技术不确定以及未来不可预知的行政领导行为领域，明示或默示授予行政裁量权的方式，成为解决立法滞后性、立法语言单义性和行政事务多变性、行政生活繁杂性之间矛盾的主要方法。当法律法规明确界定行政领导人的职责时，有无违法的判断只需求证行政领导行为是否符合已有的规定。但大量不确定的行政领导职责，为行政领导人行政责任的准确认定设置了障碍：某一具体行政领导行为，究竟是一种合理的裁量行为，亦或已经违反了行政领导职责，应该追究相应的行政责任？于是，对行政领导行为是否违法的判断，在存在裁量的领域，就转化为对合理裁量与裁量瑕疵之间的分界。

　　（一）滥用行政领导权

　　1. 实施行政领导行为的目的与授予行政领导职责的立法原意相左。所谓目的相左，未必是指目的本身恶劣，只是相对于法定的授权目的而言，行政领导行为的目的与之不符合。考虑到行政事务的复杂性与多变性特征，对采取何种具体措施通常授权给行政领导人根据实际情况判断，但不论何种途径，最终都应达致预设行政目标的实现。这在制定与实施行政计划领域尤为明显，所谓计划行为，本身就是“指为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统和理性设计的过程，是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的，甚至相互冲突的利益的过程”［13］（p.180） .因此，不论实施计划过程中采取了何种具体措施，只要该措施合法且有助于实现预定的行政目标，都属于行政领导的合理裁量范围内。相反，如果行政领导人出于预设目标之外的目的，实施行政领导行为，就应认定为是对行政领导权的滥用。当然，如果该不适当目的本身符合经济、社会发展的总体趋势，则可追究较轻的行政责任。

　　2. 行政领导行为的作出未能全面考虑相关的利益需求。上述第三部分的分析显示，利益的妥善衡量是行政领导人的重要职责。在此过程中，行政领导人应基于其独特的领导地位，通观全局，综合考量各种因素。尤其是重大决策作出前的参与程序设计，为各种利益团体相互博弈提供了舞台，行政领导人在作出决定前必须对在行政程序中的各种呼声予以分析比较，排除不相关请求，厘清各种利益之间的轻重关系。“裁量之作成若只执意去追求‘公益’，如国家安全、经济发展、交通秩序、善良风俗等，而不同时就涉案个人的‘私益’为衡量，或衡量时显示未按其应有之比重为之者，均因违反‘应予衡量原则’而构成裁量滥用。”①同时，在决定涉及行政相对人重大权益时，还应就未采纳其意见的理由作出说明。“没有充分的理由，行政机关未能考虑或采用行为过程中可选择的对问题解决非常重要的方法”［14］，亦构成对行政领导权的滥用。

　　3. 行政领导行为的实施系转嫁行政领导职责的举措。为提高行政效率，充分利用有限的人力、物力，行政领导人必须合理配置资源，必要时还可采取附负担行政的方式，调动一切可资利用的潜在能量。但行政领导人在决定赋予相对人负担时，必须注意其与给付行政之间的关联性，包括负担的内容

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