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   论行政领导人行政责任的准确认定      ★★★ 【字体: 】  
论行政领导人行政责任的准确认定
收集整理:佚名    来源:本站整理  时间:2009-02-04 18:16:53   点击数:[]    

。如果行政领导人以公民身份为幌子,实际上从事着权力寻租、权钱交易时,就要揭开行政领导人的公民面纱,追究相应的责任形式。

  三、认定行政责任的标准:行政领导职责的界定

  区分领导人的不同身份,仅仅是正确认定责任的前提。为正确认定行政责任,还应该进一步找到恰当的“黄金分割点”――行政领导职责。对行政领导人而言,居于管理和支配地位的身份使其掌握着更多的行政权力,为防止孟德斯鸠所说的“滥用权力”现象的出现,必须采取约束和规范行政领导权的措施。行政领导职责或是对行政领导人“应为”内容的具体描述,或是对行政领导人合法活动与违法行为之间的界限划定,因此成为有效制约行政领导权的制度设计。若行政领导人未履行或未妥善履行行政领导职责,且这种未履行或未妥善履行的行为属于其主观意志能力范围内,就要承担相应的行政责任。

  (一)行政领导职责的渊源

  1. 宪法。宪法是我国的根本大法,也是规范行政体制设置、人员工作安排的基础法律。从《中华人民共和国宪法》第88条第1款、第90条第1款、第105条第2款等规定可以看出,我国实行的是行政首长负责制。但我国宪法未对各部门首长的行政领导职责作具体列举,仅笼统规定“负责本部门工作”,且未规定除行政首长外的其他行政领导人的行政领导职责。

  2. 法律。从我国现行有效的法律来看,没有一部法律明确规定行政领导人的具体行政领导职责。许多法律在这一领域处于空白状态,一部分法律即便略有涉及,大多也采取了“实行……负责制”、“由……负责”、“由……主管”等不确定法律概念的表述方式。如《中华人民共和国国务院组织法》第7条第1款规定:“国务院秘书长在总理领导下,负责处理国务院的日常工作。”

  3. 行政法规、地方性法规和规章。从这一位阶开始,对行政领导职责的规定出现了具体和细化的趋势。如《福建省人民政府关于重大安全事故行政责任追究的规定》第6条明确规定了政府各部门在加强安全监督管理,防范重大安全事故的发生的5项职责,包括安全政策的宣传与贯彻,防范工作的部署与实施、重大工程的审批与检查、隐患事项的报告与备案等等。但这三个层面的规范数量较少,如目前可查找的具体规定行政领导职责的行政法规,仅有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》,地方性法规中的大部分也限于安全事故方面,其他行政管理领域的职责涉及不多。

  4. 行政规定。由于行政领导领域较高立法层面规范的滞后性与稀缺性,现实中存在大量由各级人民政府或各具体职能部门制定的相关行政规定。这些行政规定大多面向内部工作人员,具有较强的部门特色。鉴于行政领导职责属于行政机关内部职责分工的性质,涉及该内容的行政规定即便没有经过公布,在实践中也仍然作为认定是否违反行政领导职责的重要法律渊源。当然,该行政规定在制定过程中是否遵循以往的行政惯例,以及有无采取类似于规章以上规范性文件制定程序中的措施,如听证会、座谈会等,都会影响认定机关对该行政规定的尊重程度。

  5. 行政责任书。各种形式的行政责任书,是在“依据客观需要,考虑主观可能,既要合理,又要合法”的总原则下,自我营造竞争压力、以期明晰权责、最大程度地发挥工作热情的有效方法。[4](p.56)        如《2003年运城市科技依法行政目标责任书》就将“加大对民营科技企业的认定力度,各县、市、区平均新认定1-2个民营科技企业”等内容确定为山西省科技厅厅长和运城市科技局局长的法定职责。为打击执法腐败现象,广州海关各级领导干部和一线业务岗位人员逐级签定《依法行政责任书》,以期达到强化相关领导人工作责任感的目的。这种根据具体工作需要,细化、明确行政领导职责的行政责任书,普遍存在于各具体行政部门,成为落实执法责任制的重要举措。在规制缓和、参与行政不断发展的行政国家中,以契约方式收集信息达到更好地分配权责的“责任书”模式理应成为认定与追究行政领导人行政责任的法定依据。

  5. “军令状”。行政领导人在特殊情况时立下的“军令状”,若令状中预设的目标表达了该行政领导人欲“严于律已”的真实意愿,则可将其视之为对社会作出的承诺。承诺一经作出,势必引发公民对承诺结果的预期,尽管并不是所有对政策的预期都可以纳入司法保护的范畴,但行政领导人能否恪守自己的承诺、有无抵毁诚信政府的行径,自然应成为评判领导人行政绩效的标准。

  分析至此,似乎行政规定、责任书和“军令状”作为补充的“法”渊源地位已经毋庸置疑,但对这些“法”形式自身正当性的追问却为我们敲响了警钟:行政规定中充斥着大量毫无根据的连带责任或客观事实责任[②],行政责任书中弥漫着以强制性指令取代共同磋商机制的气息[③],个人的“军令状”更是成为强迫下级官员按照自定标准行事的工具。依此“法”形式作出的认定与追究行政领导人行政责任决定,实际上背离了法治精神和制度的预设目标。尤其在决定结果涉及行政领导人作为公民的基本权利时,如撤职、开除处分实际上剥夺了被处分人从事工作的权利,影响到宪法规定的生存权,降任、减俸直接影响的是公民受宪法保障的财产权,作为“法”依据形式的行政规定、行政责任书和“军令状”,即便没有上位法的直接规范,也应符合法治行政的基本原则。也就是说,即使是国家处在危难之中,决策的做出也不能违背原则所保障的基本价值,它涉及“自由、隐私、责任、平等、机会等将人尊重为理性人”[5](P.8)       的基本需求,否则就要否定其法拘束效力。因此,当行政规定、行政责任书和“军令状”因违背基本原则而丧失自身的正当性时,就不能成为认定与追究行政领导人行政责任的法定依据。

  (二)行政领导职责的具体表现

  上述分析显示,为保障行政领导行为的灵活与便利,在涉及行政领导职责时,大多表现为笼统的、大概的授权。因此,在更多的时候,行政领导人的行政领导职责呈现为多样态的、零散的、个性化的措施。然而,不论行政领导职责的形式如何,行政领导人处于统筹管理、协调各部门运作的地位特征,使其在采取各种措施时总是基于共同的考虑:减少相关的矛盾冲突、推动和谐发展、促进组织团结、提高行政管理效率。于是,不论行政领导人服务于哪一个具体行政部门、处于何一行政级别,行政领导职责总表现为以下几个方面,只不过程度和范围有所差异。

  1. 利益的妥善衡量。在授益行政日益发展的今天,人们对行政的理解,已经从法律授权下的侵害范畴越来越多地转移到受影响利益在行政过程中的应有关注上。尤其在政治、经济、文化需求呈现多元化的社会中,维持稳定公共秩序的行政管理职责,更多地表现为协调、缓和各种不同利益团体之间的矛盾与冲突。“当政府必须在互相冲突的权利主张之间选择时, ‘权衡’是一个恰当的词汇。在这种情况之下,政府所能做的,就是估计互相冲突的权利的是非曲直,然后,根据自己的估计来行动。”[6](P.263)

  但是,利益冲突的各方并不总是“相同级别”的选手,因此行政领导人必须引导相关部门听取“不同的声音”,了解不一样的需求。特别是在部分利益团体具备通过赞助或信息供应等方式左右行政领导人决策的能力时,为相对弱势的利益群体提供表达观点的机会,缓和冲突各方的矛盾、纠正工作中的不当利益倾向就成为行政领导人的主要工作职责。若行政领导人不能妥善衡量各种利益,使“受管制利益或受保护利益在行政决定过程中得到了相对过分的代表”[7](p.65) ,就会“导致一种持续的有利于这些利益的政策偏向”[④],从而激化社会矛盾。如城市

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