规定着行政法区别于其他部门法的特殊的本质属性，影响着行政法其它方面和环节的存在和发展。所以，行政法基本原则作为行政法所特有的基本原则，应当是反映和处理行政法基本矛盾的原则。那么，行政法的基本矛盾又是什么呢？我们认为，行政法的基本矛盾即行政与法的对立统一。这是因为，行政法作为规范行政权的法，其所要解决的核心问题即如何用法来规范行政权的问题。同时，行政与法的关系问题，也是各国行政法关注的焦点。“从本质上说，行政法乃是行政（权）与法（治）的对立统一，各种有关行政法的态度和理论学说-有些针锋相对-实质上就是对这对矛盾的不同观念。”[29]也就是说，行政与法的关系可以通过各种不同的观点来讨论。但无论是英美国家的法治观念还是大陆法系国家的依法行政观念，都旨在确定和有效处理二者之间的关系。正如日本学者藤田宇靖所言，“这是近代公法学和近代行政法学上最为关心的问题之一。”[30]作为行政法这一部门法所特有的基本原则，行政法基本原则主要应该集中反映现代民主法治国家之行政与法之间的对立统一关系。

　　行政与法之间究竟是一种什么样的关系呢？在20世纪初以前的早期资产阶级国家，奉行的是严格的形式主义法治国原则，即要求行政必须受到严格的法律限制。但20世纪以降，尤其是二战以后，社会问题日益增多，社会关系日趋复杂，国家法律不得不容许行政机关具有适度的裁量权，以使之适应复杂多变的社会生活。尤其是，“对于有效地实现某个重要的社会目的来讲，为自由裁量权留出相当的余地也许是至关重要的。”[31]这就是说，我们在强调对行政实行严格的法律限制的同时，也应当注意为这种限制寻找到一个合适的度，即在法律的范围内应当容许有适度的行政裁量权。正如K.C.戴威斯指出的，在当代行政领域内，准许大量的行政裁量权不仅是可欲的，而且也是必不可少的。但相应地，也应当警醒行政裁量权的危险或危害。“我们既要强调对行政裁量权的需要，也要注意到它的危险性”。[32] E.博登海默也指出，“为使法治在社会中得到维护，行政自由裁量权就必须受到合理的限制。”[33]

　　然而，究竟在何处划定行政裁量权与法律限制之间的界限，或者说究竟如何使行政机关在被赋予适度裁量权的同时又受到有效的法律限制，这显然不能用一个简单的公式加以确定之，而必须考量现代法治的实质内涵与行政法的根本价值。在现代法治国家，民主、法治、人权等成为基本的宪政精神，法律本身必须具有实质的正当性即具有实质正义和程序正义，行政活动必须体现现代民主法治国家的要求。[34]因此，划定“行政与法的关系”必然要注入民主法治的现代宪政精神，体现行政法的根本价值取向。这就不仅要求行政活动要严格符合法律的规定，即体现法的形式正义，还要求行政活动具有实质的正当性，体现法的实质正义和程序正义。

　　三、行政法基本原则的重新确立

　　现代民主法治国家之“法与行政的关系”，直接决定着行政法基本原则的确定。从总体上讲，现代法治国家之“法与行政的关系”应当是行政受到法的控制。这反映在行政法基本原则上，即要求行政法在总体上实行行政法治原则。同时，根据上述三种具体的“法与行政的关系”，行政法的基本原则又可具体确定为三项，即行政法定原则，要求行政必须符合法的形式正义；行政均衡原则，要求行政必须体现法的实质正义；行政正当原则，要求行政必须体现法的程序正义。

　　（一）行政法定原则

　　行政法定原则，相当于德国行政法上的“依法行政原则”和我国行政法上的“行政合法性原则”。笔者认为，称“依法行政”容易引起与“行政法治”的界限不清；而采用“合法性”原则则又过于笼统、过于宽泛。因此，这里有必要提出“行政法定”这一概念来取代“依法行政”与“合法性”原则的表述。同时，正像刑法中“罪刑法定” 涵盖着刑罚权这一国家公权法定性之要义一样，“行政法定”这一概念涵盖着行政权这一国家公权法定性之要义。它们共同构成了“国家公权法定”这一公法的根本原则。所以，使用“行政法定”这一概念也是可行的。所谓行政法定，即“法无明文规定不得任意行政”，具体包括职权法定原则、法律优先与法律保留原则等内容。

　　第一，职权法定原则。这是指任何行政权力的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究，承担法律责任。首先，行政权力的取得和存在必须有法律依据；没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力。也就是说，行政主体的行政职权必须由法设定或依法授予，否则权力来源就没有法律依据。这是对权力来源的要求。其次，法律一经对行政权力作出规定，从另一角度看实际上也就是对行政权力的范围进行了限定，行政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权才是合法的。同时，法律不仅为行政主体设定了权限范围（实体），也为其规定了行使职权的方式和过程（程序）。行政主体行使行政职权不仅要依据法定的权限，还要依据法定的程序。这是对权力行使的要求，构成职权法定原则的核心。最后，职权法定原则还要求行政主体不得越权，如果越权则不具有法律效力。“这是因为，法律效力必须法律授予，如不在法律授权范围内，它就在法律上站不住脚。”[35]因此，法院及其他有权国家机关可以撤销越权行为或者宣布越权行为无效，并依法追究有关责任主体的法律责任。这是对权力行使后果的要求，构成职权法定原则的保障。如果违法的权力并不承担法律责任，那么权力来源于法律、权力应受法律限制将毫无意义。

　　第二，法律优先与法律保留原则。职权法定原则只是表明任何行政必须具有法定的依据，而并未揭示出作为其依据的各种“法”之间的关系问题。而在当代，一项具体而完整的行政职权往往不是由法律直接明确的；相反，一项职权的最后确定是由宪法、法律、法规、规章等多级规范共同作用的结果。这表明，随着行政立法权的膨胀，传统的权力法定原则发生了危机。因为，一旦行政主体的行政权实质上来自于行政立法，而与民意代表机关的法律不再有必然联系，那么所谓的权力法定便异化为权力权定，即行政权由行政（立法）权而定。[36]因此，行政法定原则还应当包括以解决法律与行政立法关系为核心的法律优先及法律保留这两项原则。

　　法律保留近似于英美法系国家的“依法而治”，是指在国家法律秩序范围内，某些事项必须专属于立法者规范，行政机关不得代为规定。[37]法律保留原则严格区分国家立法权与行政立法权，是法治在行政立法领域内的当然要求，其根本目的在于保证国家立法的至上性，划定了立法机关与行政机关在创制规范方面的权限秩序。法律保留范围的事项，行政机关非经授权不得自行创制规则，保障了法律规范位阶的有序性，防止了行政立法权自我膨胀，有利于民众权益的保护。因此，法律保留的意义就在于“明确权力秩序，确立授权禁区。”[38]

　　法律优先，“亦即法律对于行政权之优越地位，以法律指导行政，行政作用与法律抵触者应不生效力。”[39]这一原则的内涵主要也是限制在法律与行政立法的关系上，它实质上强调的是法律对于行政立法即行政法规和规章的优越地位，其具体的要求有三：一是行政立法必须具有明确而具体的法律根据；二是行政立法不得与法律相低触，在已有法律规定的情况下，行政法规、规章不得与法律相抵触，凡有抵触，应以法律为准，法律优先于行政法规、规章；三是在法律尚无规定，根据特别授权，行政法规、规章作了规定时，一旦法律就行政事项作出规定，法律优先，行政法规、规章都必须服从法律。[40]总之，法律在最高的终极意义上具有规制和

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