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行政法基本原则之探讨
——行政公开参与原则的原理构析及其应用浅评

作者:朱春燕(中国政法大学)

摘要：行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则，是贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范体现行政法基本价值观念的准则。 我国行政法的基本原则经历了从行政管理原则到行政活动原则的探讨和发展。现代社会，我国基本上确定了行政法治的基本原则。这一基本原则又可概括为行政合法原则（包括职权法定、法律优越、法律保留原则）；行政合理性原则（包括比例原则和信赖保护原则）；以及行政程序正当原则（包括公平公正原则、公开参与原则等等）。本文将对行政公开参与原则的原理构析和内容分析进行探讨。

关键词：行政公开 参与原则

一、行政公开原则
（一）行政公开原则的含义及其原理构析
行政公开原则是行政法的基本原则之一。其基本含义是：政府行为除依法应保密的以外，应该一律公开进行；行政法规、规章，行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应保密的以外，应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。
行政公开原则的依据规定在我国《宪法》第27条第2款中：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常同人民保持联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”而公开各项行政活动就是接受人民群众监督的前提条件，也是行政机关及其工作人员的工作准则。
西方国家由于天赋人权说的影响，很早就开始注重通过宪法来保护公民的基本权利，特别是现代社会，行政权的范围不断扩大，公民生活及社会运作的各个方面无不受到行政机关的控制和影响，而行政机关作为单方面的行为，最容易被滥用而导致侵犯公民权利。在这种情况下，监督行政机关，保障公民的权利的要求越来越迫切，于是公民的知情权也上升到基本权利的高度从而获得了宪法的保障。1949年德国基本法第5条规定“人人有自由采访可允许报道的知情权。”美国在20世纪50年代根据正当法律程序原则制度了《情报自由法》等直接规定了公民的知情权。正因为如此，行政机关在其行政管理活动中公开自己的行为，接受群众监督，以防止其滥用权利，保证依法行政，便成为法治时代的要求。
行政公开重要性之原理在于它是防治腐败最好的防腐剂。不公开、不透明的暗箱操作既是审判活动中滋生巨大腐败的温床，使得在其中许多环节上使权力的黑手有机可乘，也是引发行政相对人不满的直接原因：审判不公开、不透明。使得许多申请人和社会公众对审判结果的合法性和公正性产生了强大的不信任感。贯彻行政公开原则，实行行政公开，把政府的所作所为公开出来，将事情摆到桌面上，也就意味着监督可以从口头落实到实处，意味着原先罩在公民头晌主任的光环不在虚无缥缈，意味着行政领导人和手中拥有一定实权的人员利用职权索贿受贿，滥用职权谋取权利，从而推动廉正建设。因此，“暗箱操作容易滋生腐败，而公开行政是最好的防腐剂，已经成为法治国家的共识。”( 王名扬：《美国行政法》 中国法制出版社1995年版 第959页)
（二）行政公开原则的内容及其在我国的应用评析
从理论上讲，行政管理活动中的有关行政事务的事项，只要不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私，都应该向社会公众或特定的私人公开。从行政过程论的角度来分析行政公开的内容，具体可以细化为如下几个方面：
1．公开是原则，不公开是例外。对政府行为应该依法保密的则不予公开，包括国家秘密和个人隐私
2．行政机关拥有的某公民个人材料无条件地向该个人公开，除法律规定的除外
3．行政机关颁布的一切涉及公民权利义务的规范性文件必须公开，未经正式发布，不发生法律效力
4．凡要求公民承担的义务，包括公民在提出各种申请时应剧本的条件登记程序都必须全部具体列举、公布、通知，不能在公民提出申请时一次又一次地提出新的条件和要求
5．凡涉及公民基本权利义务的行政决定必须公布和通知。
6．公民有权要求政府提供咨询
7．财务公开等等
根据行政公开原则的指导，在具体的行政管理活动中推行行政公开，我国政府采取了一系列行之有效的措施，具体表现在：
一是实行法律、法规、规章公开。不管是行政法规、行政规章等的立法都要经过“立项——起草——审查——决定与公布——备案”的立法程序，其中“公布”特别要在法定传媒上公布就是行政公开原则的具体体现；
二是重大决策过程公开，特别是涉及公民基本权利义务的行政决。如我国《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、及根据，并告知当事人依法享有的权利”。 再如我国《行政许可法》第五条第二款规定：“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及过节秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”
三是财务收支情况公开。这主要体现在法院诉讼费用的收取标准应该透明；行政机关对当事人进行罚款应当开具罚款收据，并将罚款上缴国库；行政机关的平时活动经费都要经过严格标准的审批等等
四是干部任职公示。对于国家而言，领导人的更替都会即使公布；对于各界政府机关而言，领导人的任免也要进行及时公布和通知并接受群众的监督.
但是，在行政公开的过程中，也存在着一些问题，一是，国家尚未指定和有关信息公开的立法，公开的范围、内容的法律责任还不明确，是否公开主要还是依赖于行政机关的态度；比如对于政府很多的行为新闻媒体的采访甚至到采访的每一个问题都要经过行政机关的批准。二是，公开的形式意义大于实质意义，公开的方式缺乏法定的标准，比如行政机关干部人员任免的公开更多仅是公开名单而对于任免的条件透明度却远远不够。三是，对于已经公开的事情，缺乏反馈的渠道和监督措施，使公开的制度效用难于全面发挥。这些都也许可以主要归结于公开制度无法可依，而只存在一个原则指导上，这也应该是原则指导具体实践的缺陷所在吧。
但总而言之，行政公开原则是实现人民民主不可或缺的一步，是保障行政机关依法行政的重要一环。它有利于公民直接参与国家和社会事务的管理，有利于加强对国家行政机关及其国家工作人员实行有效的监督，也有利于消除腐败的根源以推动廉正建设。只有实行执行正公开，才能使行政相对人对行政主题的行为实行真正的监督，从而促使行政主题严格依法行政。缺少行政公开，人们就无从了解行政机关在依据什么行政，在怎样行政，也就不能有效地监督行政机关的行政行为，行政机关也就失去了依法办事的压力和动力，依法行政也就缺乏有效的保障。
二、参与原则
（一）参与原则的含义和及其原理构析
行政参与原则是指行政主体在实施行政行为过程中，行政相对人有权参与行政过程，并有权对行政行为发表意见，而且有权要求行政主体对所发表的意见予以重视。公民直接参与行政活动，不仅体现人民当家作主的精神，也使行政机关在行政活动中能够充分、直接听取公民意见，以避免错误和违法，同时有利于公民加强对行政的监督。
行政参与原则重要性之原理在与它是社会发展的必然产物。首先，参与是发展中人权观的体现。现代人权保障制度是以法律肯定公民的积极地位为前提而建立起来的。“从承认个人自由，到承认收益权，再到许可参政权为基本权利或人

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