行政法的精髓，指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施的基本原则或原理”。[17]  第二种观点认为，行政法基本原则是指：“行政主体实施行政行为时所必须遵循的，体现在行政法规范中的、最基本的法律准则”。[18]第三种观点认为，行政法基本原则是指：“指导和规制行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性的法则。”它“贯穿于具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法基本价值观念”。[19]第四种观点认为，行政法基本原则是指：“贯穿于全部行政法规范之中并仅为行政法规范所贯穿，体现民主宪政精神，规范行政关系的全部行政法规范都必须遵循和贯彻的核心准则和纲领。”[20]

　　以上诸种观点，在一定程度上揭示了行政法基本原则的法律性、特殊性和普遍性（或基本性、涵盖性、贯穿性）等特性或标准。但上述四种观点对行政法基本原则的界定视角或基点各不相同，分别为“法律关系”、“行政主体”、“行政法各个环节”和“行政法规范”。由于视角和基点不同，自然导致学者们对何谓行政法基本原则的不同理解，从而影响着行政法基本原则的具体确立。如，以“行政主体”为视角和基点，行政法基本原则主要是行政行为而不是相对人行为的准则；而以“法律关系”为视角和基点，则行政法基本原则不仅是行政行为的准则，还强调是相对人行为的准则。

　　其次，上述四种观点对行政法基本原则内在含义的揭示，也不够深入。第一、二种观点对行政法基本原则的界定仅仅停留在制度层面，侧重从制度层面构筑行政法的基本原则，而没有上升到价值层面展开探讨，也没有从宪法的角度理解和界定行政法的基本原则，明确行政法基本原则与宪法原则之间的关系。虽然第三种观点明确提出了行政法基本原则应当是行政法价值观念的体现；第四种观点意识到了行政法基本原则应当体现民主宪政精神，但都未进一步说明行政法基本原则应当如何体现行政法价值观念和民主宪政精神。同时，这四种观点都尚未从行政法内在的基本矛盾中揭示行政法基本原则的特性。基本矛盾规定事物发展全过程的本质，并规定和影响这个过程其他矛盾的存在和发展。行政法基本原则应当是反映和处理行政法基本矛盾的原则。由于没有反映行政法基本矛盾，必然无法揭示行政法的内在本质，难以真正显示行政法基本原则不同于政治的、行政管理的及其他部门法的基本原则的特殊性。

　　可见，上述诸种观点对何谓行政法基本原则及其标准的认识，还存在着种种分歧与不足。虽然这些观点在一定程度上揭示了行政法基本原则的法律性、特殊性和基本性等外在特性或形式标准，但由于各自的视角和基点不同以及对何谓行政法基本原则的认识还尚不够深入，所以对这些标准的涵义自然也就存在着不同理解，且欠深入。正因如此，现有这些标准无法为基本原则的确立提供明确、具体的指导。学术界提出的行政法基本原则之多，已充分说明现行确立标准的无导向性。因此，如何确立行政法基本原则，关键是要从理论的高度对何谓行政法基本原则及其确立标准作进一步深入的探讨。

　　二、行政法基本原则的确立标准

　　究竟何谓行政法基本原则？笔者认为，所谓行政法的基本原则，是指其效力贯穿于全部行政法规范之中，能够集中体现行政法的根本价值和行政法的主要矛盾，并反映现代民主法治国家的宪政精神，对行政法规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。这一定义反映出了作为行政法基本原则所必须具有的“法律”性、“特殊”性和“基本”性等特征或标准。所谓“法律”性，即行政法的基本原则作为“法”的原则，必须是一种法律准则；所谓“基本”性，即行政法基本原则作为法的“基本原则”，又是一种基本的法律准则，是行政法领域中最高层次的、比较抽象的行为准则，构成其他行为准则基础性或本源性的依据；所谓“特殊”性，即行政法基本原则作为“行政法”的基本原则，还是体现在行政法规范而不是其他法律规范中的基本准则，是为行政法所特有的基本原则，而不是与其他部门法共有的一般原则。

　　然而，作为行政法基本原则所必须具有的“法律”性、“特殊”性和“基本”性等特征或标准只是确定一项原则的形式根据。那么，确定一项原则的内在根据是什么呢？这个问题在我国行政法学中并没有被引起充分重视。笔者认为，根据上述关于行政法基本原则的界定，行政法基本原则作为一种法的“基本”原则，主要来源于它是行政法根本价值的体现；作为行政法的“特殊”原则，则主要来源于它是行政法基本矛盾的反映。所以，确立行政法基本原则，应当以行政法的根本价值和基本矛盾为内在根据或标准。

　　（一）根本价值-法的正义价值

　　在法理上，相对于法的具体原则而言，法的基本原则“是体现法的根本价值的原则，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系或法律部门的神经中枢”[21].行政法的基本原则作为行政法这一部门法的“基本”原则，作为各种行政法规范的本源性的依据，同样源于它是体现行政法的根本价值的原则。那么，行政法的根本价值是什么呢？我们认为，法律有其共同的价值追求，行政法乃法律之一种，现代法律的基本价值也就提示出行政法的价值。现代法律追求的基本价值是自由、平等、正义（公正）、秩序、效益等。行政法也不例外。行政法虽然有其特定的规范对象和制度内容，但行政法的价值追求并没有特殊性。行政法同样要保障公民的基本自由和权益，维护平等，追求正义，确保行政秩序的稳定。[22]但在各种法的价值中，正义却是“一个能综合、包容和指导、调整其他价值目标的最高的全局性的价值目标”[23]，而不是一个与其他价值目标相并列的一般性的价值目标。“法律的其他价值目标必须统一于正义这个目标中，只有正义这个目标充分实现了，其他目标才有可能真正实现，才具有合理性，而不至于为一种祸害。”[24]可见，从总体上或根本上讲，法的基本价值就是正义价值。行政法的基本原则作为法律价值的载体，其承载的根本价值也应当是法的正义价值。

　　按照当代“正义理论集大成者”罗尔斯的观点，法的正义包括形式正义、实质正义和程序正义。形式正义又叫“作为规则的正义”或法治，它要求严格依法办事或法治，严格执行正义的法律。实质正义即法律本身的正义，又称为实体正义，它要求法律本身的实体内容（实体权利义务）的确定必须合乎正义。程序正义即介于实质正义和形式正义之间的一种正义，它要求制定和执行法律的过程必须体现正义。实质正义（实体正义）和形式正义主要是一种“结果价值”，是评价行为结果的价值标准；程序正义本质上是一种“过程价值”，是评价程序本身正义与否的价值标准。[25]行政法的基本原则作为法律正义价值的载体，应当承载、协调各项正义价值要素，并将这些法的正义价值都融入到行政法律制度之中。

　　（二）基本矛盾-行政与法的对立统一

　　行政法的基本原则作为行政法所特有的基本原则，这种“特殊性”显然应当源自于行政法的特殊本质。而行政法的特殊本质又是由行政法的主要矛盾所规定的。这是因为，“每一物质的运动形式所具有的特殊的本质，为它自己的特殊的矛盾所规定。”“这种特殊的矛盾，就构成一事物区别于他事物的特殊的本质。这就是世界诸种事物所以千差万别的内在的原因，或者叫做根据。”[26]在整个事物矛盾系统中，又有基本矛盾和非基本矛盾之分。基本矛盾也叫根本矛盾或主要矛盾，是“贯串于事物发展过程的始终并规定事物及其过程本质的矛盾。”[27]“它的存在和发展规定或影响其他矛盾的存在和发展。”[28]行政法的基本矛盾同样

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