中国行政法学研究中最令人堪忧的深层问题。

二、对中国行政法学基本理论的深入探讨

在《中国行政法学基本理论研究》一书中，杨海坤教授和章志远博士运用其深厚的专业功底，对行政法学的诸多前沿性课题进行了深入的探讨，下面择要介绍如下：

（一）   关于行政法与宪法的关系

自从现代意义上的行政法诞生以来，行政法与宪法的关系就一直是各国公法学家所共同关注的重大课题。本书作者认为，应当全面地把握行政法与宪法之间的关系，二者之间除了“从属关系”和“部分重合关系”之外，还存在一定的“补充、发展关系”。换句话说，行政法与宪法之间是一种“互动”关系：行政法的发展不仅落实了宪法的原则性规定，传播了宪政的基本理念，而且在一定程度和范围内补充、发展了宪法，推动着宪法的修改与完善。为了推动行政法与宪法互动关系朝着良性方向发展，必须牢固树立“宪法至上”的基本理念，并尽快建立卓有成效的违宪审查制度。
  （二）关于行政法的理论基础
    早在上个世纪80年代末期，本书作者之一的杨海坤教授就十分敏锐地“发掘”了行政法理论基础这一重大课题。他在《论我国行政法学的理论基础》一文中指出：行政法学的理论基础是行政法学体系中的核心部分，由其决定了一个国家行政法学的社会阶级性质、基本框架结构、基本原理以及发展方向，对于该国行政法的建设和发展具有直接的指导意义。中国行政法学的理论基础可以概括为：政府由人民产生、政府由人民控制、政府为人民服务、政府对人民负责、政府与公民关系平等化这五个方面，并由这五个方面构成一个完整的有机联系的整体，成为我国行政法学的理论基石。 在这部重要著作中，作者又将其进一步修正、发展为“政府法治论”，其核心思想由五句话组成，即政府由法律产生（民主型政府）、政府由法律控制（有限型政府）、政府依法律管理并为人民服务（治理型政府）、政府对法律负责（责任型政府）、政府与公民法律关系平等化（平权型政府）。

（三）关于行政法的渊源
    法律渊源是一个重要的法学基本范畴。基于学界对行政法渊源研究的不足的深刻认识，作者提出，法的渊源应当是实质渊源和形式渊源的统一，法的渊源不能仅仅归结为法的形式渊源。其中，法的实质渊源是指法的内容、材料究竟从何而来；法的形式渊源则是指构成法的材料通过什么形式表现出来，即法的存在形式。我国法渊源研究的根本缺陷就在于既忽视了对法的实质渊源的研究，也忽视了对法的不成文形式渊源的研究。因此，根据我国的国情，行政法的实质渊源至少包括：社会经济关系及其发展规律；国内已经建立的政治制度、政治关系、行政制度、行政关系和不断积累的行政工作经验；外国现存的行政法、行政法律制度；政党的主张和重要政策；公众舆论、要求，专家意见以及自然科学、社会科学理论；法的理论，特别是宪法学理论和行政法学理论。

（四）关于行政指导
    行政指导是杨海坤教授长期关注的一个重要研究课题。在其《中国行政法基本理论》一书中，曾设专章对行政指导进行了比较全面的研究。作者认为，从现代民主行政的发展以及基于其上的现代行政法学的发展趋势来看，行政指导是行政机关为实现一定的行政目的，依法在其职权范围内，以建议、劝告、引导、指示、鼓励等非强制手段，使相对人接受其意思表示并付诸实践的新型行政行为。针对时下流行的行政指导是一种“非权力性行为”的观点，作者尖锐地指出，行政指导既然是行政机关行使职权的行为，那么它必定是一种权力行为，因而不可将行政行为再分为“权力行为”和“非权力行为”。不过，权力本身有强弱之分。与行政命令等强权行政行为相比较，行政指导不具有法律上的强制执行力，它主要依靠相对方的自觉、自愿产生作用。因此，行政主体基于行政职权作出的行政指导是一种弱权力性行政行为，这种弱权力主要表现为一种具有公信力的影响力。

（五）关于中国行政程序法的法典化
    在我国行政法学界，“程序应当成为中国今后法制建设乃至社会发展的一个真正的焦点”已成为人们的普遍共识。早在1995年，杨海坤教授就撰文指出，规划制定一部适合我国国情的行政程序法是我国社会政治、经济发展的迫切需要，也是中国法制现代化势在必行的重要步骤。 近年来，围绕“行政程序法的法典化”这一中国行政法制现代化进程中的重大课题，杨海坤教授先后发表了一系列颇有见地的学术论文和著作，在这一领域取得了突出的成就。在本书中，作者进一步论述了这个重大的理论问题。其主要内容，一是我国行政程序法法典化的现实基础。具备6个方面的有利条件：经济发展、社会转型所创造的良好契机；高层对行政改革的大力支持；知识精英阶层的启蒙之功；单行行政程序立法实践所积累的丰富经验；加入世界贸易组织和国际人权公约的巨大挑战；域外行政程序法法典化的经验可资借鉴。二是我国行政程序法法典化的现实困难。主要来自四个方面：宪法正当程序理念的缺失；“重实体、轻程序”的实用主义传统根深蒂固；尚欠成熟的行政程序法学理研究；市民社会力量增长的缓慢。三是我国行政程序法典的立法结构。应当采取程序与实体并存型、规范外部程序与规范内部程序并存型、共通程序规定与特别程序规定并存型的模式，但应以程序规定、外部程序及共通程序规定为主。四是我国行政程序法典的目标模式。应当采取公正优先、兼顾效率的模式。五是我国行政程序法的基本原则。应当确立程序合法、程序合理、公开、公正、参与、效率及顺序等七项原则。六是我国行政程序法的制度安排。应当优先考虑规定信息公开、教示、听证、回避、说明理由及时效等六项制度。

除此之外，在《中国行政法基本理论研究》这部著作中，作者还围绕行政法基本原则、行政法律关系、行政主体、行政行为、行政处罚、行政许可、行政强制、行政听证、行政公开、行政复议、行政赔偿以及行政诉讼类型化等问题，进行了深入的研究，提出了一些颇有见地的理论。这些见解从不同方面大大丰富了我国的行政法学理论，具有较高的学术价值和现实意义。

三、对中国行政法学发展趋势的科学分析

作者认为，正如在评价过去20多年中国行政法学理论研究的成果时不能脱离当时的社会背景一样，展望21世纪中国的行政法学发展也同样离不开对其所处社会环境的分析。从国际来看，加入WTO、签署国际人权公约以及全球化发展趋势的加强，中国所面临的外部环境已经发生了重大的变化；从国内来看，宪法修改、经济和政治体制改革与宪政建设的加快，为中国的行政法学提供了良好的发展机遇。

（一）中国行政法学发展的五大趋势

作者指出，基于中国行政法学的研究现状以及所处社会环境的变化，21世纪中国行政法学的发展将呈现出下列明显趋势：

⒈行政法学本土化

行政法学的本土化亦可称之为行政法学的中国化，意指需要构建西方行政法治普遍原理同中国行政法制相结合的、能够合理解释中国行政法现象并指导当代中国行政改革的行政法学理论体系。作者认为，中国行政法治实践中所遇到的诸多问题单靠外国的某种学说或制度难以解决。因此，未来的行政法学应当提倡一种本土化的研究风格，努力发展“中国的行政法学”。同时，作者还明确指出，本土化的实质是中国行政法学研究主体性的回归，其生命力在于“打造”中国经验与人类普适性行政法治原理相结合的行政法学知识体系，而不是搞盲目的排外主义或者愚蠢的封闭主义，也不可能与全球化的发展趋势相冲突，更不意味着中国的行政法学可以拒绝参与国际性的对话。

⒉行政法学规范化

  行政法学的规范化是就行政法学的研究方法和思维模式而言的。在过去的20多年间，中国行政法学

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