场竞争框架的障碍。与此形成鲜明对比的是，英国立足现有数网竞争格局，放松行政管制，从单一依靠政府专业部门管制，逐步转向减少政府专业部门监管，增加行业自我管制、消费者的选择权利以及其他政府部门的配套管制。特别是英国电信管理局（OFTEL）作为电信服务业的专业管制部门，制定计划逐年减少本部门财政预算，将年度预算从1998(1999年的1279万英镑，减为1999(2000年的1263万英镑，2000(2001年的1201万英镑和2001(2002年的1197万英镑。①权威行业管制机构不但向社会公开预算，而且承诺逐年递减本部门管制预算，表明立基于合理的市场竞争体制，政府可以逐步减少管制的范围和程度；相反，在市场存在结构性缺陷的条件下，政府即使想从市场后撤也无法脱身。OFTEL的做法值得目前众口一词强调“加强监管”的中国电信管制部门反思和借鉴。
　　三、中国电信服务业政府管制改革的法律对策
　　面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业的发展现状，不应当延续以强化行政管制为主的改革思路，而应当以构建数网竞争框架为目标，走放松和改善管制的改革道路。其具体对策有如下三方面：
　　（一）重构管制体制
　　政府管制体制的核心内容是政府和企业的关系。因此，重构电信服务业政府管制的首要任务是调整管制部门与企业的关系。以电信、电力、铁路、民航等为代表的中国基础设施产业一直施行典型的政企合一管制体制，作为管制者的行业主管部门与企业之间政企不分甚至政企一体化的问题十分严重。因此，重构管制体制的目标应是建立一个超越部门利益、与企业无行政隶属或产权关系的中立性国家管制机构，即政府应当从电信服务业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、维护者，破除管制机构与被管制企业之间的利益纽带，使管制机构能够依法超然地行使正当的市场管制职能。
　　国务院在1998年政府机构改革中，将原邮电部与原电子工业部合并为信息产业部，力图在一定程度上减少原邮电部与原中国电信政企不分的弊端。在改革过程中，过去的政府管理部门逐步从所有者、管理者、经营者过渡到市场的管制者，具有行业管理职能和市场准入管制职能，其表现出的最大特点是行政管制者同时又是行业的主管部门，甚至是原有企业的老板。由于中国缺乏监管管制者的条件，管制者的产生与公开投票机制互相分开，管制者不用追求选票的最大化，它追求的目标几乎和企业一样，即部门利益最大化。因此，它在制定规则时很容易偏向原来管辖的企业。管制者与企业之间这种在“父子关系”基础上形成的天然利益同盟，对正在建立过程中的政府管制及其效果的消极影响是致命的。既是行政部门又兼行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者，而且这种政企同盟一旦形成，便完全有可能在立法和执法过程中藐视消费者和新进入企业集团，置他们的合法权益于不顾。由于中国目前的政治法律制度还无法打破这种政企同盟，管制者在滥用其行政职权的同时，使得受管制产业的资源配置效率惊人的低下。因此，改革电信服务业政府管理体制，实现政企分离的任务至此还远未完成。鉴于在信息产业部内部实行政企分离的方法即使不是完全不可行，也会十分困难；即使形式上分离了，实质上仍可能藕断丝连的现实困境②，有的学者主张由国务院责令国家计委、经贸委、体改办等机构牵头，组建新的“国家电信管理委员会”，作为政府的电信业管理机构，接管信息产业部的行业管理职能③；也有学者建议在原信息产业部政务司、国家无线电管理委员会等具有电信管制职能机构的基础上，组建新的电信管制机构，冠之以“国家电信管制局”或其他类似的名称，原省（直辖市、自治区）、市、县的电信管理局也相应改造为“国家电信管制局”的派出机构，形成一个垂直领导的管制体系，对全国电信服务业施行公平、有效地管制④。
　　尽管这些制度设计有其现实的合理性和可操作性，但面对“入世”的挑战，要兑现“管理当局独立，保证与任何电信经营者分离”的“入世”承诺，在“政资不分”的背景下幻想以整体性替换的行政机构改革方案克服长期困扰电信服务业健康发展的“政企不分”问题，无异于隔靴搔痒。由于新的管制机构仍旧无法摆脱对自身所有者权益最大化的追求，从根本上将难以实现对不同所有制的电信企业一视同仁，客观、公正地规制电信服务市场竞争的改革初衷。因此，笔者建议，应当按照国有资产所有者职能与行政管理者职能相分离的原则，首先建立电信服务业专职国家投资机构，由其接管原由信息产业部支配的全部经营性国有资产，授权其直接代表国家进行投资和享有出资所有者权益。该机构既不是行政机关，也不同于从事商品生产和服务提供的工商企业，而是以国有资产投资为专门职能的特殊企业法人，其接受国有资产所有者（政府）的委托，在授权范围内向电信企业投资，其投入企业的资产构成企业的国家股，①相应的投资收益也将作为国有资产的增值额直接上缴国家财政。作为投资者，该机构对其投入企业的国有资产享有投资者所有权（股东权），它在受资企业中的地位与其在受资企业中所持资本份额相对应，即分别处于惟一股东（又称全资股东）、控股股东或者非控股股东（又称参股股东）的地位。②其次，“政资分离”后的信息产业部，应当按照公开、公平、公正的原则改组现有机构。改组后的国家电信管制机构应借鉴国外经验，吸收一定数量的经济学家、法学家参与，力求保持人员组成上的超脱性与中立性。该管制机构的主要职能应包括：根据电信服务业的特点，以《电信法》为准则，制定具体的管制法规；审核电信经营者的资格，根据电信服务业不同领域的需求规模，分别发放相应数量的电信业务经营许可证；根据信息传输和网络安全的要求，参照国际通用标准，制定电信服务业相关技术标准；调解和仲裁电信服务企业之间的纠纷；监督和制裁电信企业的垄断行为与不正当竞争行为，等等。为便于实施管制，该管制机构可下设政策法规制定、通信网络管制、经营许可证管制、消费者事务管制、企业公平交易管制、通信技术管制、价格管制、法律咨询、行政事务、国际事务等部门。③此外，中国电信以外的“联通”、“铁通”、“电通”等电信企业的政府主管部门，也应当按照上述重构模式将基于经营性国有资产而享有的行政管理权能，转变为专职国家投资机构的投资者权益，从整体上建构电信服务业相关政府部门的国有资产所有者职能与社会经济管理者职能相分离的总格局，进而在政府管制层面为电信服务业市场主体之间的平等、有效竞争提供体制保障。
　　在理顺政企关系的同时，为适应电信服务市场竞争自由化的要求，还应当对立基于“政治国家——市民社会”二元框架的传统电信行政管制体制进行变革，探寻多元化和多层次的新型管制模式。根据“政府——社会中间层——市场”的三元框架④，笔者认为，可以从政府和民间两个层次来构建新型的管制机构体系：
　　1、政府管理层。它由中央和地方电信服务管理机构所组成，既不能拥有企业和接受企业挂靠，也不应直接介入企业经营。中央电信服务管理机构的主要职责是：发放电信营业许可证；制定行业规章和技术标准；制订电信服务事业发展规划；分配和管理稀缺通信资源；指导和协调网路互联和网路营运；裁决电信纠纷；指导地方电信服务管理；代表国家参与国际电信合作等。地方电信服务管理机构按照中央电信服务管理机构的授权，负责某些二类、三类业务许可证的发放和管理，并负有监督、调处纠纷和查处违法行为等职责。这种分层模式的典型代表首推美国，美国除了成立中央一级电信管制机构FCC外，在各州还成立了州公益事业

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