中央与地方分权的重要依据

　　中央与地方关系始终是我国社会最重的大关系之一，特别是改革开放以来近十年来，引起了经济学接和政治学界极大的关注。改革导致了政府内部财政权力的严重分散，地方和部门的自身利益得以强化，但是相应的约束规范和机制没有形成。地方对利益的无序追逐，必然导致市场秩序和财政秩序的严重失调，“诸侯经济”的出现和“国家能力”的下降是其中两个表现。胡鞍钢、王绍光提出的“加强中央在市场经济转型在的主导作用”影响较大，并提出了具体政策建议：在中央和地方之间实行纵向分权，实行四级政府结构，修改宪法；国家财政收入实行中央地方分税制等。[36]王绍光认为，分权不能超过底限，中央地方关系应该制度化，主张中央用决策权换财政权，地方用财政权换决策权，建立分税制，提高中央的财力集中度，建立协商制度，以使地方参与中央决策。[37]同样是从财政权切入的“财政联邦主义”观点则针锋相对。[38]有学者把中央和地方的关系看成是未来中国限度转型的一个轴心问题，[39]

　　宪法学者不应对这些正在继续的争论视而不见，事实上法学家们已经开始关注了。[40]

　　正确处理中央与地方关系的前提之一是正确界定中央政府与地方政府的职责，在财政领域，划分的主要依据是公共产品的外部性。全国性的和跨省区的公共产品由中央政府负责，地方性的公共产品由地方负责。财政分权以此为依据，提供公共产品要有相应的财力做保障。无论是联邦制国家还是单一制国家，通过财政关系的妥善安排，就可以很好地处理中央与地方关系。

　　20世纪下半叶以来，地方分权成为世界潮流，分权改革几乎都是从财政分权开始的。[41]如何正确处理中央与地方的关系，就成为财政立宪的新内容。1982年法国制定《地方分权法》，确立了地方财政权，地方财政更有了极大的转变。法国宪法委员会于1990年所作出的裁定废除了中央在地方之财政监督。法国议会设立专门委员会审查地方的财政预算，还委托独立于议会和政府的财政法院对预算执行情况进行审计。在单一制国家，中央通过对地方财政的约束和监督，或者使地方依赖于中央财政支持，达到控制地方的目的。英国1948年《地方政府法》，规定地方机构的部分收入来源于“地产税”（特别地方税），但必须由国内岁入部（the Inland Revenue）对征税额进行估算。[42]中央还可以审计对地方财政进行控制。[43]中央对地方的财政转移支付占政府开支的比重和占国内生产总值的比重日益上升，对拨款经济效益的关心也促使中央不断加强对地方财政的进行严格的审计控制。[44]

　　中国的独特问题是，庞大的国有资产构成了政府的财力基础，国有资产体制改革必然涉及到中央和地方的财政关系问题，其中的关键问题是，中央与地方政府如何确定对国有资产的管理权限，进而确立清晰的产权、财权、事权权限。在20世纪80年代初期，我国就开始了国有企业及国有资产管理体制的改革；党的十四届三中全会在明确现代企业制度的基本原则的同时，提出国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的原则；党的十五届四中全会进一步提出“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的十六字方针，给地方政府在国有资产管理体制和国有企业改革方面更大的权限。十六大报告指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。国有资产改革和税制改革为财政立宪主义的实现提供了契机，实际上是财政立宪主义的确立是改革成功确立了进一步的保证。

　　参考文献：

　　[①] 国内学术界近年来开始注意到财产权的宪法性，较早的可见之于，赵世义：《资源配置与权利保障》，陕西人民出版社，1998年，第130页以下；赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期；林来梵：《论私人财产权的宪法保障》，载《法学》1999年第3期。专著有，胡锦光：《中国宪法问题研究》新华出版社1998年，第166页以下。林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年，第182-216页。

　　[②] 在英国早期宪政史上，财政权实际上是人身权和所有权保护结合在一起的。后来财政问题主要成为经济学的研究对象，着重从效率和社会公正的角度研究税收问题。但是财政问题的实质从来就是人权和所有权保护问题，即使是经济学也开始从宪法角度研究财政问题。公共选择学派的财政立宪的观点从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的。其基本观点是，财政体制的税收与支出两方面应采取不同的决策方法，公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应相对稳定，能够为今后的所有公共支出内容与数量筹资。因而财政立宪主要是指税收立宪，西方现行财政体制也大致如此。参见，Geoffrey Brennan and James. M.。Buchanan，The Power to Tax： Analytical Foundations of a Fiscal Constitution， Cambridge University Press，2000.

　　[③] [日]宫泽俊义：《全订日本国宪法》（解释一），日本评论社，1955年，第707页。转引自[日]三浦隆：《实践宪法学》，李力、白云海译，中国人民公安大学出版社，2002年，第259页。关于财政权的范围，1911年英国《议会法》，第一条规定：“财政法案属于公法案，是平民院议长认为含有下列事项之法案，即，赋税之征收、废除、豁免和调整；为偿还债款而征收赋税或靠统一基金或议会拨款支付其他各种财政开支，或对此开支之变更或撤消；有关供给；公共资金的拨款、提领、保管、签发或对帐目的审核；公债之发行，担保或偿还；与上述各项关联之其它事项。” 有关我国财政理论对财政属性和财政范围问题论争的介绍，可参见，张馨：《财政属性与范围问题回顾》，载《财经论丛》，2002年03期。

　　[④] [德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页。

　　[⑤] [美]爱德华·S·考文认为，美国宪法作为更高级的法的思想是源自古希腊的“高级法” 观念，中间经历了基督教神学以及教会对于王权强有力的制约。参见，《美国宪法的高级法背景》，强世功译，生活、读书、新知三联书店1996年。

　　[⑥] [德]哈耶克：《法律、立法与自由》（第二、三卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社，2000年，第426页

　　[⑦] 1215年《自由大宪章》第12条，“除下列三项税金外，设无全国公意许可，将不征收任何免役税和贡金。…”；第14条规定：“凡在上诉征收范围之外，余等如欲征收免役税和贡金应用加盖印信之诏书致送各大主教、住持、伯爵与男爵指明时间与地点召集会议，以期获得全国公意。…此外，余等仍应通过执行吏与管家吏普遍召集凡直接领有余等之土地者。召集之原由应于诏书内载明。…”。达尔曾指出，代议制政府的渊源“可追溯到英国和瑞典国王以及贵族们为了解决国家重要问题如税收、战争、王位继承等所召集的议事会议”。以上宪法条文引自，姜士林等主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年。以下如无特别指明出处，皆引自此书。

　　[⑧] [英]戴雪：《英宪精义》[M]，雷宾南译，中国法制出版社，2001年，第345页。

　　[⑨] [法]托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1991年，第204、213页。

　　[⑩] [英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年，第88页。

　　[11] 关于宪法规范的变化，可参看赵世义：《论财产权的宪法保障与制约》，载《法学评论》1999年第3期。

　　[12] [日]清宫四

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