的合法性、范围和限度。洛克的经典论述仍然是雄辩的，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，既由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”[⑩]虽然，政府的功能和定位在二十世纪发生了巨大变化，政治社会和公民社会之间的公法上的财产关系日益复杂，但是，国家与人民之间的财政关系作为宪政的基础，其变化过程也就是宪法变迁的过程，也是宪法规范的重要内容。

　　财政问题的实质反映了公民的财产保护和国家职能所需的相应财力之间的关系，国家能力的限制、保障与公民财产权的保护是同一问题的两面。从世界范围看，宪法规范的重心有一个从财产权的保护到二者并重的过程。英国、美国率先在宪法文件中确立私有财产不可侵犯的原则，但更为严格和彻底的表述则体现在法国大革命时期的法律中。第一次世界大战后，私有财产权的神圣性开始淡化。1919年《魏玛宪法》、1946年及1958年《法国宪法》都出现了“财产征用”条款。此后，新制定或重新修改的宪法皆有对财产制约的内容。[11]美国的宪法变迁主要体现在联邦法院的司法判决中，宪法修正案的“征用条款”的实质内容发生了与其它国家宪法同样的变化。值得注意的是，前苏联和东欧原社会主义国家的新宪法无不强调了私有财产的不可侵犯性。例如，1993年《俄罗斯宪法》第35 条的规定，“私有财产受法律保护。每个人都有权拥有为其所有的财产，有权单独地或与他人共同占有、使用和处置其财产。任何人均不得被剥夺其财产，除非根据法院决定。为了国家需要强行没收财产只能在预先作出等价补偿的情况下进行。保障继承权。”

　　英、美、法等原生的资本主义宪政国家的宪法几乎无一例外的把财政制度作为权力分立的关键内容写进宪法，并将此权力仅仅赋予给议会。英国1911年《议会法》是这样，其他国家的宪法也莫不如此。美国宪法第一条第7款条将“规定和征收”税收的权力赋予国会，“一切征税议案应首先由众议院提出”。国会主要通过立法对财政权的行使才得以获致与总统分权制衡的地位。1789年9 月国会通过《组织法》建立财政部，1802年建立了常设的众议院筹款委员会。法国第五共和国宪法在第五章“议会和政府的关系”第34条规定，各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式的准则又法律规定，议会投票通过。

　　德国、日本等后期的资本主义宪政国家借鉴了英、美、法等国的宪政制度，强化了财政权在宪法中的地位。《日本国宪法》第83条确立了财政民主主义原则，规定：“处理国家财政的权限，必须根据国会的决议行使。”。第84条规定：“新课租税或变更现行租税，必须有法律或法律规定的条件为依据”，这里的“法律”都是指的狭义的议会立法，实行彻底的租税法律主义，否弃了明治宪法确立的上年度预算施行的制度和紧急处分权等。在实质上与租税同样意义的强制性课税也扩及于以公权力征收的各种费用和罚金以及在法律上或事实上属于国家垄断事业方面的专卖价款等。[12]值得注意的变化是，有些国家的宪法在限制政府的财政权的同时，也开始出现保障的内容。1949年《德意志联邦共和国基本法》专门设置“财政”一章，详细规定了费用的分摊、财政援助、税收立法及分摊、财政平衡、财政管理、联邦和各州的财政关系等内容，对预算收入及其支配作了严格规定，但保障政府制定预算法案的特别权力。基本法第113条规定“联邦政府提议的，或涉及新的支出或可能将回造成新的支出的增加预算支出的法律，需经联邦政府的同意。这也适用于涉及收入降低或可能将来会造成收入降低的法律。”

　　二十世纪上半叶，在非殖民化运动中独立的发展中国家都制定了一部成文宪法，在新的国际形式和历史条件下，宪法发展到一个新的阶段，既经济立宪阶段。[13]各国制订或重新修改的宪法以确认、引导、促进和保障本国的经济发展为中心任务。对财产权和财政权问题进行宪法规范，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求。西方发达国家的宪法可以简单规定，因为宪法制定之前就有了私有财产权和财政权，在那里，自然法和市民社会先于宪法。新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保护传统范畴的自由权利，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施。大多数新兴国家的宪法都对财政权有比较详细的规定。菲律宾在宪法中不仅把财政权赋予众议院，而且设立独立的审计委员会对财政事项进行监督。斯里兰卡宪法设“财政”专章，对议会的财政权有详细的规定，并且设立独立的审计长制度保障对政府的财政监督。

　　在政府财政权的宪法约束和人民财产权保护方面，新兴国家有着比西方发达国家更为迫切的需求：西方发达国家的宪法可以简单规定，因为在那里，自然法和市民社会先于宪法，宪法制定之前就有了私有财产权；而新兴国家新制定的宪法不仅要确立基本的政府架构，保障政府的财政权，实现积极宪政，还要努力创设向市场经济和法治国家过渡的保障措施，保护传统范畴的自由权利（尤其是财产权）。

　　（三） 财政制度是宪法体制运作的保障

　　现代宪政国家的权力分立的最重要内容之一是财政权的设置，遍观各宪政国家，财政权无不由议会掌管，它“在现代自由国家，实为议会监察行政机关的最大利器”。[14] 议会最重大、也是费时最长的职能是检查政府的财政，“这是因为政府需要管理费（如防务、社会福利、行政开支），而议会必须批准政府筹款和开支经费的手段。”[15] 20世纪末，俄罗斯和东欧社会主义国家鉴于饱受国家集中管理之苦，在新制定的宪法中对财政权大多作出了比较详细的规定，力图通过限制国家的财政权限制国家对社会和经济的干预。依据《克罗地亚宪法》第80、90条的规定，国家的收入和支出必须在国家预算中确定并由代表院审议通过。根据《乌克兰宪法》第84条的规定，最高苏维埃的职权包括：批准国家预算并修改预算；监督国家预算的执行，通过关于国家预算的执行报告的决议。第92条特别规定，关于国家的预算制度的税收制度必须制定专门法律。

　　财政权不仅是权力分立的关键内容，成为限制政府权力的保证，也是政府发挥积极作用的保证。财政立宪主义的变迁集中反映了国家和社会经济的关系，大致经历了三个阶段：早期以自由主义为特征，国家对经济的干预限于最低限度内；第二阶段，扩大了国家对经济的干预权；第三阶段则是自社会自由主义再次占上风。[16] 1919年德国《魏玛宪法》规定了国家对公民社会权的保障和对私人财产权的限制，成为近代立宪主义向现代立宪主义的转变的标志，社会经济内容越来越多地出现在各国宪法中。新宪政论“不否认在宪政制度中政治生活的民主化是件好的，但它需要表明民主政府是怎样能够既受到制约的，又是能够进取的。-也就是说，既能积极促进社会福利，又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配财富。”[17] 国家和人民之间的财政关系出现了一些松动，在20世纪发生的几次再分配革命和政治动荡并没有动摇财政立宪主义的根本原则。无论北欧的福利国家，还是其他发达的资本主义国家，人民通过其代表最终行使着财政权。

　　无论大国还是小国，联邦制国家还是单一制国家，发达国家还是发展中国家，中央地方关系的关键因素之一就是财政权的分配问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现程度，财权、财力的归属与分配，涉及中央与地方各自利益及两者的对比

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