度。因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从一定意义上说，中央与地方关系是融洽还是紧张、其走向如何，均受财政的影响和制约。托克维尔在分析美国联邦制的为什么成功时指出，“联邦既象一个小国那样自由和幸福，又象一个大国那样光荣和强大”，[18] 原因在于美国宪法与其他联邦制国家宪法不同，联邦统者的不是各州，而是各州的人民，在联邦要征税时，它不是向各州政府征收，而是向州的居民征收。他认为北美的成功在于实行“地方自治”，“中央与地方分权”的联邦制。

　　一些国家的宪法特别注意保障国家经济的统一，联邦制国家更是如此。美国宪法赋予国会一些最重要的权力保障国内市场的统一，这些权力包括，制定和征收统一关税、人头税、消费税；发行联邦债券；制定统一的国籍法、破产法、铸币法等。《德意志联邦共和国基本法》规定了联邦在货币和财政方面的重要职能，还有一个特别条款调整联邦和地方的财政关系。“自主的和独立的预算体系”，力图使各地方政府的财力保持均衡。俄罗斯的民族关系和中央与地方的关系特别复杂，《俄罗斯宪法》专设“联邦体制”一章，联邦预算、税收及收费等财政权属联邦管辖，确定联邦税收及收费的一般原则由联邦与联邦各主体共同管辖。

　　二、财政立宪主义在我国的演进

　　我国的宪政历史如果从清末的“预备立宪”开始算起，已有近百年的历史。从一个封建专制社会，到民主政治深入人心，宪政成为不可逆转之目标，中华民族的宪政大业也算取得了一些成就。与发达的法治国家相比，财政宪政主义对我国具有特别重要的意义。在西方国家，自生自发的宪政秩序形成之前，强大的市民社会及其财产权就已经确立，国家的财政权受到制约。在我国，宪政的开端缘起于专制统治者自救或顺应世界潮流的迫不得已的选择。宪政的丝毫进步都是统治者对人民的让步和人民对统治者的驯化。人民何以驯化统治者并最终控制统治者？财政立宪既是突破口也是原则。

　　（一） 我国历史上财政立宪主义的萌芽形态

　　清末“预备立宪”是中国历史上第一次得到统治者认可的和平宪制变革。1911年颁布《宪法十九信条》，已肯定了议会的财政权。其第十四条规定：“本年度之預算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案內，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”第十五条规定：“皇室经费之制定及增減，由国会议决。”而财务司法监督预算之职权，亦由宪政編查馆奏准在九年预备立宪期內，自第三年起，试办决算，也已开始。[19]

　　民国时期的立宪运动可以看成是孙中山先生的“三民主义”、“五权宪法”的实践。政府各部门中，立法权最为孱弱。但是，各宪法文件中无不参照先进国家的宪政原则，规定了国会的财政权，只要切实落实，宪政的前景就不是只剩下黑暗一途了，台湾地区至今仍缘用1947年宪法。

　　议会拥有财政立法的职权，《中华民国临时政府组织大纲》第十条规定，参议院有决议临时政府预算的职权。《中华民国临时约法》第19条规定，参议院有议决临时政府预算、决算的职权。1912年，国会成立，《天坛宪草》专门增设“会计”一章，第98条规定，众议院及参议院，有议决预算之权。1911年，由行使财政司法的职权，但是直属于国务总理而受行政的支配。1914年，审计处改为审计院，但由于各方牵制，而未能独立行使职权。《天坛宪草》明文规定了财政司法监督预算执行之职权，第106条规定：“国家岁出入之决算案，每年经审计院审定，由政府报告于国会。众议院对于决算否认时，国务院应负其責。”

　　国民党政府1946年公布了《中华民国宪法》。关于财政行政方面，行政院为国家最高行政机关（第35条）制定施政方针（预算法第26条），作为行政院主计处编制国家总预算的依据。行政院主计处，编成国家总预算案，经过行政院会议通过，就成了定案，交还主计处整编，然后由行政院提出立法院审议（预算法第32条）。关于财务立法方面，立法院为最高立法机关（宪法第六十二条），有议决预算之权（宪法第63条）。但不得为增加支出之提议（宪法第70条）。若行政院对于立法院决议之预算案，如认为有障碍难于实行时，得经总统之核可，移请立法院复议，复议时，如经出席立法委员三分之二维持原案，行政院应即接受该决议案，或辞职（宪法第70条）。这是财务立法实行监督预算之职权。关于财政司法方面，监察院审计长，应于行政院提出决算后，二个月內，依法完成其审核，并提出审核报告于立法院（宪法第一0五条）。至于财务司法之职权，监察院审计长，有监督预算之执行，核定收支命令，审核决算，及稽核违法财政行为，或不忠于职务之行为（审计法第2条、第3条），这是财政司法实行监督执行的职权。

　　中国共产党十分注意财政问题，并体现在一系列法律文件中。1931年和1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第7条，宣布取消一切反革命统治时代的苛捐杂税，征收统一的累进税。有经济学家指出，实行民主政治和民主财政是中国共产党一贯坚持的立场和原则，并且早在革命战争的延安时期就开始付诸实践，其所取得的伟大成就令世人瞩目。[20]1939年陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》宣布实行三民主义，第21条规定，实行统一累进税，废除苛捐杂税。1941年陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区施政纲领》第13条规定，实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。1946年陕甘宁边区第三届参议会通过的《陕甘宁边区宪法原则》没有财政权的规定。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第40条规定：“关于财政：国家建立预算决算制度，划分中央和地方的财政范围。”1954年宪法第27条的批准国家预算和决算的权力赋予全国人民代表大会。1975年和1978年宪法都保留了这一规定。

　　（二） 财政立宪主义对我国现行宪法体制的影响

　　现行宪法文本中虽然没有“财政制度”专章，财政制度的重要意义尚没有受到应有的重视，但我国宪法有关财政权制度的规定体现了立宪主义的基本原理。依据我国宪法第62条之规定，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的权力专属于全国人民代表大会的职权；第67条规定，全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；第99条规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告并有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。与我国少数民族区域自治制度相适应，根据第117条的规定，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。

　　《中华人民共和国立法法》就我国财政、税收的立法权限划分，立法程序等方面作出了具体的规定。该法第8条明确规定财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的法律由全国人民代表大会或者它的常务委员会制定。[21] 第63条对地方性法规的立法权限作出了界定：（1）为执行法律、行政法规的规定需要制定地方性法规的事项。（2）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市或较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规；但国家制定法律或者行政法规后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的

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