规定无效。未经全国人民代表大会及其常务委员会授权，地方性法规不得规定本法第8条规定的应当由国家制定法律的事项。以上这些规定保证了中央财政、税收的立法权，地方立法机关非经全国人民代表大会及其常务委员会授权不得制定地方性财政、税收法规，除非为了执行财政、税收法律。从法律上确立了我国一元单层的中央财政、税收立法权体制，确立了绝对的税收法律主义。为财政、税收法制化奠定了基础，从法律上描绘了我国未来分税制的特征。

　　三、财政立宪主义是我国宪政发展的契机

　　理论的力量不在于从理想出发设计一种理想制度，而在于从现实经济、政治制度中发现宪政的因子和促进这些因子成长的现实力量。一个国家或民族的发展道路并不是随心所欲任意选择的，必然存在着“路径依赖”。[22] 对宪政道路问题的研究，经济学者和政治学者近年来做了大量的工作，应该引起法学界的关注。有经济学者提出，要在有着极强人治传统的中国的搞法治建设，必须寻求一条适合国情的道路，以政府行为法治化为重心，以政府预算法治化为手段，通过以财政行为法治化为突破口，来实现整个国家的法治化，就是一条可供选择的道路。[23] 经济和民主政治特别是和民主选举制度有何关系，有政治学者做了一些基础性的实证研究工作。许多法学家把人民代表大会制度的完善看成是中国宪政道路的不二法门，关注现实的学者也注意到了财政和税收问题在我国政治发展和社会发展中的重要性，认为从“这里也可以看到使人民代表大会真正成为最高权力机构的契机，看到由于需要对财政进行专业审查而产生的人大代表专业化和专职化的需求，看到建立一个法治的也是更有权威的政府的机遇。归根结底，一个不受民意和法律约束的政府最终也无法受到民意和法律的保护。”[24] 我国可能正在经历一个“立宪时机”，其中某些基本问题要用新的方法来解答。[25]

　　（一） 财政立宪主义是我国建立政府法治的客观需要

　　宪政“意味着政府应受制于宪法。它意味着一种有限政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。它还意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险。宪政还意指广泛私人领域的保留和每个个人权利的保留。”“另外，宪政也许还要求一个诸如司法机构的独立机关行使司法权，以保证政府不偏离宪法规定，尤其是保证权力不会集中以及个人权利不受侵犯。”[26]私人财产权获得保障，私人财产权的稳步巩固是阻挡政府无限扩张的最有效障碍之一。

　　在我国，财政立宪主义对有限政府、政府的实现具有关键意义。在计划经济时期，我国政府几乎拥有不受法律约束和控制的权力，其原因可以由当时的财政基础来加以解释。当时的经济结构的情况是，除农村外，几乎全是国家所以制经济（集体经济实质上也是国营经济）。政府的财政收入形式主要由工商税和企业上缴的利润构成（实际上工商税的数量可以忽略不计），国家自己养活着自己，其行为当然不受约束与监督。

　　我国的法治建设需要政府发挥积极作用。甚至有人提出了“政府主导型的法制现代化”，[27] 对于实行赶超战略的发展中国家来说，政府在推进现代化方面具有不可替代的作用；在经济方面保持整体发展势头和建立能有效利用比较优势的市场经济体系方面，中央的宏观调控能力和动员能力不可或缺。

　　财政立宪主义也是司法独立和司法改革的制度基础。有无一个独立的司法机构，关系到“法律对行政的控制”的最终效果[28]，关系到基本权利保障机制有无。一句话，独立的司法是宪政社会的试金石。财政上的保障司法独立的一个重要制度安排。英国的法院从属于立法机构，没有推翻立法的权力。司法独立的制度保障除了《王位继承法》和《法院法》所确立的法官职位保障制，最重要的就是法官的薪金固定地由“统一基金”支付。[29]在我国，法院是国家的审判机关，检察院是国家的法律监督机关。宪法规定，法院和检察院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉（宪法第一百二十六条、第一百三十一条）。这是一个很重要的原则。推进司法体制改革，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。[30]

　　（二）财政立宪主义是我国人民代表大会制度完善的必然要求

　　任何政权都必须掌握相应的财力，一旦财政陷入困境，政权就必然面临危机。反之，控制了财政收入与支出大权，也就控制了政府的命根子。从而具备了从根本上决定和约束政府活动的能力。正是通过将政府财政纳入法律的有效约束下，宪政才有可能得以确立。

　　英国的“议会主权”的确立是在掌握了财政大权后形成的。议会制度同样是围绕着财政问题的变迁而发展的。根据1911年英国《议会法》，英国财政法案在贵族院会期结束日至少一个月前提出，而该院对它既未进行修改，也未予以通过，那么无需经贵族院的批准即可成为法律。从此，逐渐剥夺了贵族院的立法权。后来有通过法律，议会有效地对政府实施监督。英国的议会制度过度到现代形态，没有再经历轰轰烈烈的剧变。[31]议会通过制定《年度拨款法》规定了各个行政部门总的开支。

　　我国宪政制度的出路之一就是完善人民代表大会制度。人民代表大会制度的基本内容是：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，它们都由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

　　邓小平同志1980年8月在“关于党和国家领导制度的改革”的讲话中指出，修改宪法，“要改善人民代表大会制度”。[32]执政党十一届六中全会决议提出，“必须根据民主集中制原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。1982年宪法在总结正反两方面经验的基础上，对我国的国家机构作了一系列的改革和发展扩大了全国人大常委会的职权，第二，人大常委会在人大闭会期间，有权审查和批准国民经济发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。为了使人大及其常委会能够充分履行好宪法、法律赋予的职权，必须加强人大及其常委会的组织。过去，全国人大只有两个常设专门委员会，即法案委员会和民族委员会，预算委员会、提案审查委员会只在大会期间行使职权。1982年宪法规定，“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨事务委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”[33]

　　“实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利；要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”[34]人大对政府的监督，财政预算监督是关键。

　　二十来年的改革开放，我国公民的权利意识逐渐苏醒。特别是国家始于缓解财政压力的税制改革，得以揭示每个公民的纳税人身份。[35]税收，包括国家与公民之间的财政关系，只有在宪法层次才能得到最终说明。公民意识也只有在这个基础上才能真正的高涨起来，各地在人大代表选举过程中出现的崭新气象，可能预示了中国宪政的新方向。

　　（三） 财政立宪主义是正确处理我国

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7]  下一页