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　　本文自国内社会普遍存在的公法上社团法人实然面出发，引伸出国内相关法制的不足及不完善。本文认为，欲建构一完整的管理制度，首先必须厘清公法上社团法人的概念，进而认为公法上社团法人之特征必须具有自治性、分担一部份国家权力。

　　其次，公法上社团法人具有间接国家行政机关的地位，至于是否具有司法权限，却因为我国实务上将律师惩戒程序及会计师惩戒程序予以区隔而有不同。另外，就学理上对于公法上社团法人的类型区分来看，本文认为就法律层面来看，政党也涉及重要的公权力行使，因此仍属于公法上社团法人，并应予以法制化的规范。又公法上社团法人应依法定任务行事，且因行使公权力，故需受到国家的监督。

　　本文强调，公法上社团法人在社会上具有重要地位，然因为法制面不足、政治力介入等因素，导致弊端丛生，实有予以深入了解之必要。

　　中文关键词：公法上社团法人，公法人，自治权，政党，公权力，合法性监督，合目的性监督，间接行政

　　壹、前言

　　台湾省农会总干事黄锡星被检举在民国九十年三、四月间省农会选举时，涉及交付面额六千万元本票，使人教唆理监事绑桩，进而获得遴聘乙事，经台中地检署查扣相关证物认有重大违反农会法情事，向台中地方法院声请收押获准[1].又台湾电力工会于民国九十二年三月二十五日召开会员代表大会时，也因台湾电力公司每年发包高达上亿元工程维修费与民营化释股产生的庞大商机，导致黑道介入改选事宜[2]，被媒体指述选举「固票过程，比高市议长贿选案精彩」[3].类似的是，全国总工会于民国九十二年四月十七日改选时亦发生肢体冲突事件，突显了工会法及工会组织运作不合时宜之情况[4].

　　另外，由一百四十多个产业公会组成，有十万个会员厂商，与全国商业总会、工会协会并称为国内三大工商团体的全国工业总会，最近改组理监事会时亦曾传出风风雨雨，引起舆论重现[5].

　　上述被学者称为「有限人格的公法人」[6]的农会、工会、工业总会与「有时近似无限人格公法人」的国家[7]，虽有不同，但在现代公共生活领域上，却扮演着非常重要角色与任务。民国七十四年召开的行政院经济革新委员会虽也曾通过「健全工商团体组织功能与运作方案」[8]，希望健全工商产业自治机关，充分发挥其自治机能，使政府机关在工商产业管理上，得以提高效率及品质。但此一改革方案至今一直未能落实。行政法学者虽也曾注意到此一问题，并为文呼吁[9]，但并未受到学界重视。国家赔偿法、行政程序法及地方制度法公布施行后，国家已非唯一的行政主体[10]，因此，对于拥有自治权能，担负国家间接行政的公法上社团法人之认识了解与深入研究实为开展行政法学、推动社会分权自治[11]的重要步伐。

　　贰、公法上社团法人之概念

　　公法上社团法人在我国为数甚多，但其概念范围大小，学者意见不一。有采狭义见解者，如大法官吴庚、李惠宗教授、蔡震荣教授等认为公法上社团法人，除地域属性之直辖市、县（市）、乡（镇、市）等之外，只有农田水利会才是[12].采广义见解者，如黄锦堂教授即对农会、农田水利会、渔会、律师公会等身分性团体加以研究，认为该些团体，近似公法上之社团法人[13].又如陈新民教授，廖义男教授认为，依现时工业团体法所成立之工业同业公会，工业会，全国各业工会同业联合会以及依商业团体法所成立之商业同业公会、商业同业公会联合会、商业会、输出业同业公会及联合会等，均是公法上社团法人[14].

　　关于公法上社团法人的概念，学者曾将之定义为「在国家的监督之下，国家赋予其存立之目的，承认他是公的行政主体，给予相当的公权力，使之具有相当独立自主的法人性格的公法上的团体。」[15]依此，公法上社团法人「具有法人性格及间接的国家行政的性格，所以其与行政机关不同[16]」。又公法上社团法人「因是由国家赋予存立之目的，并且是行政主体也是与行政机关并列的团体，所以其与私的团体不同」[17].

　　公法上社团法人，又有称为公法团体者[18].「系依据公法所设立之人的组合体，……其除国家及地方自治团体属区域团体外，尚有由特殊之职业、经济、社会、文化或其它构成员所组成之身分团体，在国家监督下行使公权力，以从事公法上职务并享有权利能力之公法上组织体。」[19]

　　其实，公法上社团法人除有国家及地方自治团体之地域性社团法人与「有由特殊之职业、经济、社会、文化或其它构成员所组成之身分团体」法人以外，尚有包括具有共同宗教信仰和政治理念者所组成之宗教团体[20]和政党[21].

　　叁、公法上社团法人之特征

　　公法上社团法人之特征，为有自治性，分担一部分国家权力，并可做成行政处分、行政强制权（Sie sind Hoheitsgewalt ausgestattet， k？nnen also hoheitlich handeln und Zwang anwenden）[22]学者曾将其特征加以归纳，主要的有[23]：

　　一、公法上社团法人之设立、变更或废弃，必须以法律或依法律之授权为之。对此，学者即以工业团体法为例，说明我国工业团体为公法上社团法人之种种特征为[24]：

　　许可工业团体组织的发起，筹备和成立，都是法律加以明定的；此可由工业团体法第十一条、第四十二条看出。

　　决定工业团体存立的目的，规定工业团体富有执行其目的之义务；此从工业团体法第四条规定之十六种任务可看出。

　　决定其任务范围或限制某种行为，如工业团体法第六十五条明定：「工业团体非经会员大会通过并报经主管机关许可，不得向所属会员劝募捐款」。

　　强制同业工厂加入团体。工业团体法第七条、第四十九条，尤其是第十三条清楚规定工业同会公会的加入是强制性的。同法第五十九条规定不依法加入之处罚，皆在强调其被强制性。

　　禁止任意退出团体，如工业团体法第十四条：「工厂非因废弃、迁出公会组织区域或受永久停业处分，不得退会。」便明定仅有此三种情况才可以退会。

　　禁止工业团体构成分子任意解散，如工业团体法第四十条之规定是。

　　法律规定工业团体不能由一般私人意志来创设，这由工业团体法第十一条看出其成立须经过相当繁复的手续，而皆须有国家的参与。

　　二、公法上社团法人具有法人地位，得为权利义务之主体，并得提起诉讼或应诉。公法上社团法人依学者之看法，「在行政法上他当然是当事人」[25]，故依行政诉讼法第二十二条之规定，有行政诉讼当事人能力，而依诉愿法第十八条之规定，公法上社团法人也可以提起诉愿。

　　三、公法上社团法人为行政组织之一种，享有法定之管辖、职掌、权限。

　　公法上社团法人一旦设立，依学者看法，「便得享有该设立法律所授予之权利，主要包括组织权、立法权（所制订者一般称为章程）、个案执行权，并得要求会员必须强制入会、而且入会时必须缴交一定之会费，公法人并得对同业制订职业伦理守则，此外并得就违规之成员进行惩处。」[26]如就工业团体而言，学者谓：「工业团体为达成其目的，在一定的范围内被授与国家的公权力，也就是公法上的权能，所以为了要继续维持其存在或活动，应允许工业团体征收会员的各种费用，这可从工业团体法第三十三、四十三、五十五条得到印证；比如有入会费、常年会费、事业费、委托收益等等的收入权限。而工业团体法第六十条规定如不按规章缴纳会费，可能受到劝告、警告，甚至停权的处分，可见费用的缴纳是义务而不是随意的。」[27]

　　四、公法上社团法人必须受到国家之监督，监督之范围包括组织之规范、业务行为之合法性、会计、人事法规之遵守。公法上社团法人何以必须受到国家之监督？德国著名公法学者Ernst Forsthoff曾将之归纳为[28]，保障其成员免于受社团领导部

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