，政府行业管理政策并不总是那么有效，有时甚至阻碍市场的充分发展。另外，权利保护本应是市场主体的自觉行为，但我们的政府往往越俎代庖，习惯于以强大的行政执法队伍来从事本应由市场主体自己从事的行为，如打假、维权等。对政府行业管理无效性的案例分析，可见如，刘世锦、江小涓，《竞争推动产业进步――中国电冰箱行业生产与集中过程的实证研究》，载张曙光主编，《中国制度变迁的案例研究》，第186页。

　　39 从最高层次的宪法制定、修改，到国家机关对市场进行管理，再到基层民主制度，除了书本上的法律规定以外，国家机关还创造了大量的法律惯例或现实的法律制度。例如，对于法律援助问题，有关的法律要求有关规定必须由国务院制定。司法部在草拟了《法律援助试行条例》并了解到国务院不可能通过有关决定后，以部发通知的形式建立了法律援助制度。这种以通知形式实际承担规章或法规作用的做法，就是非常典型和常见的国家机关制度创新形式。见，张耕主编，《中国法律援助制度诞生的前前后后》，中国方正出版社1998年版，第10章。国内一些学者在研究制定法的不足时提出了所谓“民间法”的概念，凸显相对于制定法而言的民间自发创造，是有意义的。然而，“民间”两字有过于将公法主体与私法主体进行对立的缺陷，容易使人产生自发的制度变迁只能产生于民间的联想，因而不是一个科学的概念。民间法概念的另一个缺陷是它使用了“法”这一规范性评价结论，好象所有的自发制度创新都是合法的，都已经有了规范性结论，这种推理显然是不成立的。见苏力，《法律规避与法律多元》，《再论法律规避》，两文均载，苏力著，《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版。

　　40 Roscoe Pound， Mechanical Jurisprudence， 8 Columbia L. Rev. 605 （1908）。

　　3 可以看到，在受到亚洲金融危机严重冲击的日本和韩国，它们最后的诊断药方是减少政府对银行的过多规制与立法，而不是立更多的法律。在今年于新西兰召开的APEC首脑会议上，立法改革，减少政府干预，更成为一项主要的会议成果。

　　41 可见如，OECE， The OECD Report on Regulatory Reform （1997）。

　　42 各国普遍要求必须首先明确立法所要解决的问题是什么，并由此判断是应该由政府解决还是应该由市场本身解决。如果市场可以解决，国家立法就没有必要。例如，荷兰《立法指导原则》要求明确界定立法的目的并评估社会自律的能力。德国《联邦法律案注意要点》规定应明确是否有必要制定法律，如果不制定会发生什么。日本《1988年不规制原则》明确规定“自由是原则，规制是例外”。 加拿大《公平对待公民立法法》规定除非有清楚的证据表明存在问题并且政府干预有必要，则政府不应该立法。芬兰《行政机关正确起草法律规范手册》规定只有通过任何其他方法不能达到目的时才应该立法，立法应该基于实际的必要性。经济合作与发展组织理事会《加强政府立法质量建议》明确提出应将市场当作政府干预的替代选择，多让市场解决问题。

　　43 理论界与实际部门对立法问题的关注点，可见如，李步云主编，《立法法研究》湖南人们出版社1998年版。

　　44 需说明的是，政府对市场的规制基本上都是以法律或行政立法的形式进行的，因此，立法改革可以说是政府规制改革的自然延伸或重要组成部分。

　　45 如美国的《联邦行政程序法》、荷兰的《行政法典》、美国国会的内部规则、美国总统行政命令、世界贸易组织条约、北美自由贸易协议等都对立法作了许多规定。

　　46 奥地利、加拿大、欧洲联盟、经济合作与发展组织理事会、芬兰、德国、日本、荷兰、西班牙、英国、美国等，都制定了专门的规范性文件。

　　47 程序改革与实体改革往往能够相互促进，互为条件。一个良好的立法程序必然可以提高立法内容的科学性，减少社会成本。从这个角度考虑，《立法法》对立法权限、程序、监督、解释等立法体制本身的规定有其不可忽视的意义。

　　48 OECD， The OECD Report on Regulatory Reform： Summary （1997）。

　　49 澳大利亚变法模式改革所带来的年GDP增长率为5.5%. See， OECD， Regulatory Reform： A Country Study of Australia， 7 （1996）。

　　50 通讯领域的规制改革使电话服务费在英国降低了63%，在日本降低了41%，长途话费在芬兰降低了66%.在美国，1976年至1993年，航空机票费实际降低了三分之一，其中的一半归功于废除各种不合理的规定。

　　51 应该看到，尽管发达国家在这方面已经采取了许多改革措施，但它们也只是最近二、三十年才对变法模式进行深刻的反省和改革，许多做法仍在探索阶段。如果我们能够抓住机遇，引头赶上，完全有可能在立法改革方面大有作为。

　　52 已经有国家采用立法预算（regulatory budget）对立法进行控制，立法机关只能在预算上限的范围内立法，不得超出预算规定的立法社会成本。在美国制定1990年清洁空气法修正案时，该法的年社会成本首先被确定为250亿美元，由此而使该法采用了许多创造性的规定，以满足预算的要求。在实施该法时，为确定每类产业所承受的社会成本上限，行政立法机关也相应地确定了不同产业的立法社会成本预算。See， U. S. Office of Management and Budget， Budget of the U. S. Government FY 1993， I-401 （1992）。

　　53 学者研究发现，在立法的社会成本相当的情况下，在不同的领域立法的社会效果明显不一样。例如，以立法提高汽车的安全标准与禁止某种石棉产品的生产所导致的社会成本都是10亿美元，但前者可以挽救1万人的生命，而后者只可以防止13.7人患癌症死亡。在这两者中间，还有许多应该立法的领域。如果暂时不考虑其他因素，只考虑挽救每一生命的成本，则立法显然应该从成本最低的领域开始。Can see， I. Broder and J. F. Morrall， The Economic Basis for OSHA‘s and EPA’s Generic Carcinogen Regulation， in Richard Zeckhauser and D. Leebaert （ed.）， What Role for Government （1983）。

　　54 Can see， e.g.， Mauro Cappelletti， Judicial Process in Comparative Perspective （1989）。

　　55 荷兰《立法指导原则》要求凡授予行政权力时应尽可能制定法律规范，另一方面，施以处罚的机关必须拥有相当程度的自由裁量权，以确定处罚的性质和范围。芬兰《行政机关正确起草法律规范手册》规定应避免过于具体的条款，给执法机关和人员一定的自由裁量权。

　　56 这方面的改革举措，可见，周汉华，《行政立法与当代行政法》，《法学研究》1997年第3期，第19页。

　　57 多尔夫与沙比尔教授指出，国家干预主义时代的权力集中化使宪政的理念受到威胁，但是，相互孤立的地方化知识也无法找到解决地方问题的最好办法，他们提出了一种信息沟通基础上分权化的政府理论，主张在信息流通的基础上便利利用地方性知识解决问题。Michael C. Dorf and Charles F. Sabel， A Constitution of Democratic Experimentalism， 98 Columbia Law Review， 287 （1998）。 樊纲先生在提出解决“非规范收入”现象的办法时也得出了异曲同工的结论，主张将控制乱收费的权力交给地方的人民。樊纲，《论公共收支的新规范――我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，载张曙光主编，《中国制度变迁的案例研究》，第110页。

　　58 荷兰《立法指导原则》规定立法机关必须努力保证立法简洁明了，不能经常修改。加拿大《公平对待公民立法法》要求政府机关以清楚的语言向民众说明立法的理由。奥地利《起草与制定法律指导原则》要求法律案必须以文法清楚的短句子起草，使用普通和连贯的表达方式。

　　59 德国《联邦法律案注意要点》要求明确法律规定的有效期限是否应该受到限制，是否可以规定有时间限制

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